ΑΝΩΤΑΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Άρθρο 23(3)(δ) του Ν.33/64 – Μεταβατικές Διατάξεις)
(Έφεση Κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 15/21)
16 Μαρτίου, 2026
[ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, ΚΑΡΑΚΑΝΝΑ, ΓΕΩΡΓΙΟΥ, Δ/ΣΤΕΣ]
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ, ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΠΑΙΔΕΙΑΣ, ΠΟΛΙΤΙΣΜΟΥ, ΑΘΛΗΤΙΣΜΟΥ
ΚΑΙ ΝΕΟΛΑΙΑΣ
Εφεσείοντες,
ν.
ΜΑΡΙΝΑΣ ΛΑΜΠΟΥ,
Εφεσίβλητης.
_________________
Μ. Κυπριανού (κα), δικηγόρος της Δημοκρατίας, A΄, για Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, για τους Εφεσείοντες.
Ρ. Ευγενίου (κα), για Μ. Ηλιάδης & Συνεργάτες ΔΕΠΕ, για την Εφεσίβλητη.
_______________
ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.: Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί από την ΚΑΡΑΚΑΝΝΑ, Δ.
_________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΚΑΡΑΚΑΝΝΑ, Δ.: Αντικείμενο της υπό κρίση υπόθεσης είναι η απόρριψη του αιτήματος της εφεσίβλητης για παραχώρηση άδειας για μερική ιδιωτική απασχόληση, η οποία της κοινοποιήθηκε με επιστολή, ημερομηνίας 24/2/2017. Η σχετική απόφαση προσεβλήθη, η προσφυγή έγινε δεκτή, εξ ου και η παρούσα έφεση.
Η εφεσίβλητη εργάζεται στη δημόσια εκπαίδευση ως Ειδική Εκπαιδευτικός Λογοθεραπείας. Την 28/9/2016, υπέβαλε αίτηση για εξασφάλιση άδειας μερικής ιδιωτικής απασχόλησης από το Υπουργείο Παιδείας και Πολιτισμού (στο εξής «Υπουργείο»). Με επιστολή της, ημερομηνίας 24.10.2016, προς τη Γενική Διευθύντρια του Υπουργείου, εξήγησε τους λόγους για τους οποίους ζητούσε να της παραχωρηθεί άδεια να απασχολείται ιδιωτικά. Αίτημα της ήταν όπως παρέχει τρεις θεραπείες την εβδομάδα στον τομέα της δυσφαγίας - σίτισης.
Το Υπουργείο απέρριψε την αίτηση και πληροφόρησε σχετικά την εφεσίβλητη με επιστολή του, ημερομηνίας 5/12/2016. Παραθέτουμε αυτούσιο το σχετικό απόσπασμα:
«Σημειώνεται ότι καμία αίτηση για παραχώρηση άδειας για μερική ιδιωτική απασχόληση δεν εγκρίνεται εάν δεν ικανοποιούνται οι προϋποθέσεις που προβλέπει η εγκύκλιος του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού για την "Ιδιωτική Απασχόληση Εκπαιδευτικών Λειτουργών" (αρ. φακ. 15.6.16, ημερομηνίας 02/02/2012)».
Η εφεσίβλητη με επιστολή της, ημερομηνίας 9/12/2016, ζήτησε όπως το Υπουργείο επανεξετάσει την αίτηση της. Ο αναπληρωτής διευθυντής δημοτικής εκπαίδευσης επανεξέτασε το αίτημα της και υπέβαλε σχετικό σημείωμα προς τη γενική διευθύντρια του Υπουργείου. Εισηγήθηκε όπως το αίτημα απορριφθεί. Η γενική διευθύντρια υιοθέτησε την πιο πάνω εισήγηση και με επιστολή, ημερομηνίας 24/2/2017, ενημέρωσε την εφεσίβλητη ότι το αίτημα της επανεξετάστηκε και απορρίφθηκε. Παραθέτουμε την επιστολή αυτούσια:
«Έχω οδηγίες να αναφερθώ στην επιστολή σας, ημερομηνίας 9.12.2016, με την οποία ζητήσατε επανεξέταση του πιο πάνω αιτήματος και να σας πληροφορήσω ότι το αίτημά σας έτυχε της δέουσας προσοχής και επανεξέτασης ωστόσο, εξακολουθεί να ισχύει η τοποθέτησή μας που περιέχεται στην ταυτάριθμη επιστολή μας ημερομηνίας 5.10.2016.
Σημειώνεται ότι καμία αίτηση για παραχώρηση άδειας για ιδιωτική απασχόληση δεν εγκρίνεται σε περίπτωση που πρόκειται για αυτοεργοδότηση. Επιπρόσθετα, στη δική σας περίπτωση, τίθεται θέμα ασυμβίβαστων με τα καθήκοντα της θέσης που κατέχετε ως λογοθεραπεύτρια στα σχολεία Δημόσιας Εκπαίδευσης και η μοναδικότητας σας την οποία επικαλείστο στις επιστολές σας, καθιστά το θέμα ασυμβίβαστου ακόμη εντονότερο».
(Η αναφορά σε επιστολή ‘ημερομηνίας 5.10.2016’, είναι προφανώς λανθασμένη, καθότι η εν λόγω επιστολή, κυανούν 24 στο διοικητικό φάκελο, είναι ημερομηνίας 5.12.2016).
Η εφεσίβλητη, ως αναφέραμε και πιο πάνω, προσέβαλε την πιο πάνω απόφαση. Προέβαλε τη θέση ότι η απόρριψη του αιτήματος της παραβιάζει το άρθρο 54 των περί Δημοσίας Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νόμων του 1969 έως 2011, Ν.10/69, την πάγια πολιτική, τα κίνητρα και τις προϋποθέσεις που τέθηκαν με εγκύκλιο, καθώς επίσης και ότι λήφθηκε κατά παράβαση της αρχής της χρηστής διοίκησης και του άρθρου 51 του περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου. Η διοίκηση, σύμφωνα με την εισήγησή της, έθεσε περιορισμούς εκτός των προνοιών του Νόμου και της εγκυκλίου, δεν προέβη στη δέουσα έρευνα και τελώντας υπό πλάνη απέρριψε το αίτημα της, με ανεπαρκή αιτιολογία.
Το Διοικητικό Δικαστήριο, στο εξής «Δικαστήριο», ενώπιον του οποίου ήχθη η υπόθεση, έκανε δεκτή την προσφυγή. Οι εφεσείοντες προσβάλλουν την πιο πάνω απόφαση με δύο λόγους έφεσης, ο πρώτος αφορά την κατάληξη του Δικαστηρίου ότι η διοίκηση υπερέβη τα ακραία όρια της διακριτικής της ευχέρειας και ο δεύτερος λόγος, την κατάληξη περί ανεπάρκειας της έρευνας και ελλιπούς αιτιολογίας.
Το υπό κρίση θέμα, αφορά αίτημα εκπαιδευτικού λειτουργού για μερική απασχόληση, στον ιδιωτικό τομέα και διέπεται από το άρθρο 54 του Ν.10/69, που προνοεί τα εξής:
«54.-(1) Τo σύvoλov τoυ χρόvoυ τoυ εκπαιδευτικoύ λειτoυργoύ τελεί εις τηv διάθεσιv της Δημoκρατίας, εκτός εάv άλλως ρητώς πρoβλέπεται εις τoυς όρoυς τoυ διoρισμoύ τoυ.
(2) Εκπαιδευτικός λειτoυργός τoυ oπoίoυ τo σύvoλov τoυ χρόvoυ τελεί εις τηv διάθεσιv της Δημoκρατίας δεv επιτρέπεται vα ασκή oιovδήπoτε επάγγελμα ή επιτήδευμα ή vα ασχoλήται ή μετέχη εις oιαvδήπoτε εργασίαv ή επιχείρησιv:
Νoείται ότι εις εξαιρετικάς περιπτώσεις η αρμoδία αρχή δύvαται vα χoρηγήση άδειαv εις εκπαιδευτικόv λειτoυργόv διά μερικήv απασχόλησιv ή πρόσληψιv εφ' όσov τoύτo δεv επηρεάζει αμέσως ή εμμέσως τηv αρτίαv εκτέλεσιv τωv καθηκόvτωv τoυ εκπαιδευτικoύ λειτoυργoύ:
Νoείται περαιτέρω ότι πάσα τoιαύτη άδεια δυvατόv vα υπόκειται εις όρov ότι τo σύvoλov ή oιovδήπoτε μέρoς πάσης αμoιβής πληρωτέας εv σχέσει πρoς oιαvδήπoτε τoιαύτηv απασχόλησιv ή πρόσληψιv θα καταβάλληται εις τo δημόσιov ταμείov».
Το Υπουργείο εξέδωσε εγκύκλιο, ημερομηνίας 2/2/2012 (Αρ. Φακ. 15.6.16/2), σε σχέση με τα κριτήρια που πρέπει να πληρούνται για την έγκριση αίτησης μερικής ιδιωτικής απασχόλησης. Στην εγκύκλιο, η οποία αντικατέστησε παλαιότερη εγκύκλιο, συστήνεται όπως τέτοια αιτήματα ικανοποιούνται με μεγάλη φειδώ και αφού εξαντληθούν όλα τα περιθώρια εξεύρεσης προσωπικού από τον ιδιωτικό τομέα. Η εγκύκλιος αναφέρει, μεταξύ άλλων, ότι:
«... η ιδιωτική απασχόληση εκπαιδευτικού λειτουργού δεν επιτρέπεται. Σε εξαιρετικές περιπτώσεις η αρμόδια αρχή μπορεί να χορηγήσει σε εκπαιδευτικό λειτουργό για μερική ιδιωτική απασχόληση εφόσον τούτο δεν επηρεάζει άμεσα ή έμμεσα την εκτέλεση την καθηκόντων του, κάτω από όρους».
Στην πρώτη επιστολή της διοίκησης, ημερομηνίας 5/12/2016, γίνεται επίκληση της πιο πάνω εγκυκλίου. Με τη δεύτερη επιστολή, ημερομηνίας 24.02.2017, η διοίκηση υιοθέτησε τα όσα κατέγραψε στην πρώτη επιστολή, συμπεριλαμβανομένης και της αναφοράς που αφορούσε την εγκύκλιο.
Στο σημείο αυτό θα πρέπει να επισημάνουμε, ως καθοδήγηση, εφόσον η απόφαση εδράζεται σε εγκύκλιο, ότι οι εγκύκλιοι δεν περιέχουν κανόνες δικαίου αλλά κανόνες εσωτερικής φύσης. Οι εγκύκλιοι εκδίδονται κατ’ εφαρμογή κανόνων δικαίου, δεν θέτουν όμως οι ίδιες περαιτέρω νομικούς κανόνες. Συγκροτούν στο σύνολο τους τη «διοικητική πρακτική», δεν αποτελούν όμως πηγή του διοικητικού δικαίου. Η ερμηνεία που δίνει η εγκύκλιος «δεν έχει καθόλου αυθεντικό χαρακτήρα» (βλέπετε σύγγραμμα του Χ. Παπαχατζή, Σύστημα του Ισχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου, έκδοση 1976, σελ. 115-117). Οι εγκύκλιοι αποσκοπούν « ... στην ενιαία εφαρμογή των προνοιών ενός ορισμένου νόμου και καθορίζουν τα πλαίσια μέσα στα οποία μπορεί να ασκηθεί η διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης. Οι ερμηνευτικές αυτές εγκύκλιοι δεν θεωρούνται ως Κανονιστικές Πράξεις γιατί «παρά την πρακτική τους σημασία δεν προϋποθέτουν δίκαιο».» (Βλέπετε Έλλη Μακρίδου ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 587). Εν πάσει περιπτώσει, εν προκειμένω η εγκύκλιος αναπαρήγαγε, κατ’ ουσία, τις πρόνοιες του άρθρου 54 του Ν.10/69.
Το παράπονο της εφεσίβλητης ήταν ότι δεν προηγήθηκε η δέουσα έρευνα και η επίδικη απόφαση στερείτο αιτιολογίας. Το κριτήριο για την πληρότητα της έρευνας έγκειται στη συλλογή και διερεύνηση ουσιωδών στοιχείων τα οποία παρέχουν βάση για ασφαλή συμπεράσματα (βλέπετε Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας ν. Ζάμπογλου (1997) 3 Α.Α.Δ. 189). Η μορφή της έρευνας είναι άμεσα συνυφασμένη με τα περιστατικά της κάθε υπόθεσης. Άμεσα συνυφασμένη με τα περιστατικά της υπόθεσης είναι και η αιτιολογία. Η αιτιολογία μιας πράξης πρέπει να είναι σαφής ώστε να μην αφήνει αμφιβολίες ως προς το ποιος ήταν ο πραγματικός λόγος που οδήγησε το διοικητικό όργανο στη λήψη της απόφασης (άρθρο 28(1) του Ν.158/1999).
Παρατηρούμε ότι ο λόγος απόρριψης της αίτησης, όπως αναφέρεται στην πρώτη επιστολή, ημερομηνίας 5/12/2016, ήταν ότι δεν επληρούντο οι προϋποθέσεις που προέβλεπε η υπό αναφορά εγκύκλιος. Το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι στην πιο πάνω επιστολή δεν προσδιοριζόταν ποιά από τις προϋποθέσεις αυτές δεν ικανοποιείτο. Στην ίδια διαπίστωση προέβη και σε σχέση με την επιστολή, ημερομηνίας 24/02/2017, που αποτελεί το αντικείμενο της προσφυγής. Παραθέτουμε αυτούσιο το σχετικό απόσπασμα από την πρωτόδικη απόφαση:
«… Αλλά ούτε και στην επίδικη απόφαση ημερομηνίας 24/2/2017, τα όσα αναφέρονται, διαφωτίζουν. Κατά τους καθ’ ων η αίτηση, η αίτηση της αιτήτριας δεν γίνεται αποδεκτή, επειδή καμία αίτηση για "αυτοεργοδότηση" εγκρίνεται, και επιπρόσθετα τίθεται θέμα "ασυμβίβαστου" με τα καθήκοντα που εκτελεί η αιτήτρια. Όμως τόσο οι πρόνοιες της σχετικής Νομοθεσίας, άρθρο 54 (ανωτέρω), όσο και η εγκύκλιος την οποία οι καθ’ ων η αίτηση επικαλούνται, δεν αναφέρονται σε αποκλεισμό αιτήσεων για αυτοεργοδότηση, αλλά σε δυνατότητα για κατ’ εξαίρεση έγκρισης αιτήσεων υπό όρους, "εφόσον τούτο δεν επηρεάζει άμεσα ή έμμεσα την εκτέλεση των καθηκόντων του" εκπαιδευτικού.
Εν προκειμένω, πουθενά όμως δεν γίνεται οποιαδήποτε αναφορά σε επηρεασμό των καθηκόντων της αιτήτριας, και δεν έχει διερευνηθεί το ζήτημα ως προς αυτή του τη πτυχή. Αλλά ούτε η αναφορά σε «ασυμβίβαστο», χωρίς περαιτέρω διευκρίνιση, ικανοποιεί την απαίτηση για επαρκή αιτιολόγηση και διερεύνηση.
Δεν προσδιορίζονται οι λόγοι του ασυμβίβαστου με τα καθήκοντα που εκτελεί η αιτήτρια ως Λογοθεραπεύτρια στη Δημόσια Εκπαίδευση. Αυτό που η αιτήτρια επιζητούσε, ήταν να της παραχωρηθεί η δυνατότητα μερικής ιδιωτικής απασχόλησης στην δυσφαγία - σίτιση, για τρεις θεραπείες τη βδομάδα και όπως είχε διευκρινίσει η αιτήτρια στην ένσταση της, με την άδεια αυτή θα παρείχετο εκπαίδευση, στήριξη και συμβουλευτικές υπηρεσίες σε άτομα με εγκεφαλική παράλυση, αλλά και σε άτομα που παρουσιάζουν δυσκολίες στη σίτιση τους. Συνεπώς το Δικαστήριο, δεν μπορεί να αντιληφθεί στη βάση ποιών δεδομένων η διοίκηση κατέληξε στα συμπεράσματα της περί ασυμβίβαστου.
Πρόσθετα θα πρέπει να αναφερθεί, ότι η εγκύκλιος την οποία οι καθ' ων η αίτηση επικαλούνται, στη παράγραφος 2, αφορά στο κύριο της μέρος, σε αιτήματα «Οργανισμών/Πανεπιστημίων,» τα οποία πρέπει να αποδεικνύουν ότι, οι ανάγκες τους για εξεύρεση κατάλληλου εκπαιδευτικού προσωπικού δεν μπορούν να ικανοποιηθούν από άτομα του ιδιωτικού τομέα. Η περίπτωση της αιτήτριας όμως είναι πολύ διαφορετική. Αυτό που θα έπρεπε κατά κύριο λόγο να είχε απασχολήσει τους καθ' ων η αίτηση αφού είναι τα διαλαμβανόμενα στο άρθρο 54 του σχετικού Νόμου και της παραγράφου 1 της εγκυκλίου, αν δηλαδή η χορήγηση της αιτούμενης άδειας, θα επηρέαζε άμεσα ή έμμεσα την εκτέλεση των καθηκόντων της αιτήτριας, κάτι το οποίο, ως έχει αναφερθεί, φαίνεται να μην έχει διερευνηθεί δεόντως».
Οι πιο πάνω διαπιστώσεις είναι ορθές και κατ’ επέκταση ορθή είναι και η κρίση του Δικαστηρίου ότι στη συγκεκριμένη περίπτωση δεν προηγήθηκε η δέουσα έρευνα και η απόφαση δεν ήταν δεόντως αιτιολογημένη.
Επιπρόσθετα διαπιστώνουμε ότι η διοίκηση εφάρμοσε το Νόμο και την εγκύκλιο με τρόπο απόλυτο, χωρίς να εξετάσει τα ιδιαίτερα περιστατικά της υπόθεσης, ακολουθώντας την πρακτική, «ότι καμία αίτηση για παραχώρηση άδειας για ιδιωτική απασχόληση δεν εγκρίνεται σε περίπτωση που πρόκειται για αυτοεργοδότηση» ενώ κάτι τέτοιο δεν προβλεπόταν από το Νόμο και την εγκύκλιο. Παραγνώρισε ότι ο Νόμος της έδιδε την ευχέρεια να χορηγήσει άδεια, σε εξαιρετικές περιπτώσεις και παρέλειψε να εξετάσει κατά πόσο η υπό κρίση περίπτωση συνιστούσε εξαιρετική περίπτωση.
Το Αναθεωρητικό Δικαστήριο, όπως τονίστηκε στην απόφαση Δημοκρατία ν. The Cyprus Phassouri Plantation Co Public Ltd κ.α (2018) 3 Α.Α.Δ 342, 350-351, δεν ελέγχει «… την ευχέρεια της διοίκησης ή τη φιλοσοφία της διοικητικής απόφασης, προβαίνει μόνο σε έλεγχο νομιμότητας: αν παραβιάστηκε κανόνας δικαίου ή νομοθετική πρόνοια ή έχει τεκμηριωθεί κατάχρηση εξουσίας ή αυθαιρεσίας». Αυτό που ελέγχει είναι, «… αν η διοίκηση έχει υπερβεί τα ακραία όρια της διακριτικής της ευχέρειας, κατά τρόπο που να καθίσταται κακή η χρήση της: αν τηρήθηκαν βασικά συνταγματικά δικαιώματα όπως η αρχή της ισότητας, της αναλογικότητας και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, καθώς και της χρηστής διοίκησης, άρθρα 50 και 51 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου, Ν. 158(1)/99, η οποία παρόλο που δεν ανάγεται σε συνταγματικά αναγνωρισμένη αρχή, εκφράζει την κρίση και το δίκαιο που πρέπει να διέπει τα διοικητικά όργανα κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, τα οποία καλούνται να εξυπηρετήσουν το δημόσιο συμφέρον».
Βλέπετε επίσης Getian General Services Ltd ν. Δημοκρατίας, (2016) 3 Α.Α.Δ. 107, Κεντρική Τράπεζα της Κύπρου ν. Γιαννάκης Τσικκουρής κ.α., (2016) 3 Α.Α.Δ. 712.
Συμφωνούμε με την κατάληξη του Δικαστηρίου ότι η διοίκηση, στην υπό κρίση υπόθεση, έχει υπερβεί τα ακραία όρια της διακριτικής της ευχέρειας, κατά τρόπο που να καθίσταται κακή η χρήση της.
Η έφεση αποτυγχάνει και απορρίπτεται. Επιδικάζονται €4.000 έξοδα, πλέον ΦΠΑ, αν υπάρχει, υπέρ της εφεσίβλητης και εναντίον των εφεσειόντων.
Τ. Θ. ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.
Τ. ΚΑΡΑΚΑΝΝΑ, Δ.
Η. ΓΕΩΡΓΙΟΥ, Δ.
/ΓΓ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο