ΑΝΩΤΑΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Άρθρο 23(3)(δ) του Ν.33/64 – Μεταβατικές Διατάξεις)
(Έφεση κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ.: 55/2021)
7 Σεπτεμβρίου, 2026
(Τ. Θ. OIKONOMOY, Τ. ΚΑΡΑΚΑΝΝΑ, Η. ΓΕΩΡΓΙΟΥ, Δ/ΣΤΕΣ)
ΠΕΤΡΟΣ ΙΩΑΝΝΟΥ ΚΑΙ ΑΛΛΟΙ,
ΩΣ Ο ΕΠΙΣΥΝΗΜΜΕΝΟΣ ΠΙΝΑΚΑΣ Α
Εφεσείοντες,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ ΚΑΙ/Ή
ΕΠΑΡΧΟΥ ΛΕΥΚΩΣΙΑΣ,
Εφεσίβλητης.
― ― ― ― ―
Δ. Νικολετόπουλος, για Ευστάθιος Κ. Ευσταθίου ΔΕΠΕ, για τους Εφεσείοντες.
Φρ. Σωτηρίου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄, για Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, για την Εφεσίβλητη.
---------------
ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ: Η απόφαση του Δικαστηρίου είναι ομόφωνη και θα δοθεί από την κα Καρακάννα, Δ.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΚΑΡΑΚΑΝΝΑ, Δ.: Οι εφεσείοντες ήταν υποφήφιοι δημοτικοί σύμβουλοι σε διαφόρους δήμους της Επαρχίας Λευκωσίας, για τις δημοτικές εκλογές του Δεκεμβρίου 2016. Ο Έφορος Εκλογής για την εκλογική περιφέρεια Λευκωσίας, στο εξής «ο Έφορος», επικαλούμενος την καθυστερημένη, εκ μέρους των εφεσειόντων, υποβολή της έκθεσης των εκλογικών τους εξόδων, επέβαλε σε αυτούς χρηματικό πρόστιμο ύψους €500 πλέον €50 για κάθε επιπρόσθετη ημέρα καθυστέρησης. Οι εφεσείοντες ενημερώθηκαν για την επιβολή προστίμου με γραπτή ειδοποίηση. Διαμαρτυρήθηκαν, επικαλούμενοι διαφόρους λόγους.
Ο Έφορος ζήτησε γνωμάτευση από τη Νομική Υπηρεσία κατά πόσο είχε διακριτική ευχέρεια να χειριστεί, με βάση τον ισχύοντα νόμο, την κάθε υπόθεση, «κατά περίπτωση» και να λάβει υπόψη του τις προσωπικές συνθήκες των υποψηφίων και τους λόγους που επικαλέστηκαν για την καθυστέρηση στην υποβολή της εν λόγω έκθεσης. Ο Νόμος που ρυθμίζει το υπό εξέταση θέμα είναι ο περί Εκλογής Μελών της Βουλής των Αντιπροσώπων Νόμος, Ν.72/1979, άρθρο 52, οι πρόνοιες του οποίου, σύμφωνα με την εισήγηση της διοίκησης, ίσχυαν και στις περιπτώσεις εκλογών δημάρχων, μελών δημοτικών συμβούλων και κοινοταρχών, με βάση το άρθρο 31 του περί Δήμων Νόμου, Ν. 111/1985.
Η Νομική Υπηρεσία γνωμοδότησε επί του θέματος. Η απάντηση στο ερώτημα που της υποβλήθηκε ήταν αρνητική. Κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η εν λόγω νομοθετική πρόνοια δίδει στην αρμόδια αρχή, ήτοι στον Έφορο, δέσμια αρμοδιότητα και δεν παρέχεται περιθώριο άσκησης διακριτικής ευχέρειας.
Ο Έφορος, με επιστολή του, ημερομηνίας 12.04.2017, κάλεσε εκ νέου τους εφεσείοντες να καταβάλουν τα επιβληθέντα χρηματικά προστίματα. Οι τελευταίοι, με επιστολή μέσω του δικηγόρου τους, αμφισβήτησαν τη νομιμότητα της πιο πάνω απόφασης και εζήτησαν την αναθεώρηση της. Ο Έφορος με επιστολή του, ημερομηνίας 18.07.2017, πληροφόρησε τους εφεσείοντες, μέσω του δικηγόρου τους, ότι δεν είχε διακριτική ευχέρεια, με βάση την ισχύουσα νομοθεσία, «… να εξετάζει κάθε περίπτωση καθυστέρησης υποβολής της έκθεσης εκλογικών εξόδων υπό το πρίσμα των προσωπικών ή άλλων περιστάσεων του προσώπου που παρέλειψε να την υποβάλει έγκαιρα». Τους ενημέρωσε επίσης ότι, στη βάση γνωμάτευσης της Νομικής Υπηρεσίας, είχε γίνει επαναϋπολογισμός των οφειλομένων ποσών και αυτά μειώθηκαν κατά €100, για κάθε υποψήφιο.
Οι εφεσείοντες αμφισβήτησαν τη νομιμότητα της πιο πάνω απόφασης, καταχωρώντας την προσφυγή υπ. αρ. 1332/17. Το Διοικητικό Δικαστήριο, στο εξής «Δικαστήριο», απέρριψε την προσφυγή. Οι εφεσείοντες προσβάλλουν την πιο πάνω απόφαση με τέσσερις λόγους έφεσης. Αμφισβητούν την απόρριψη από το Δικαστήριο των θέσεων τους ότι η επίδικη απόφαση στερείτο νομικού υποβάθρου και ότι ο Έφορος είχε διακριτική ευχέρεια να χειρισθεί την κάθε υπόθεση με βάση τα ιδιαίτερα περιστατικά της, λόγοι έφεσης 1 και 4 αντίστοιχα. Ο τρίτος λόγος αφορά την κρίση του Δικαστηρίου ότι δεν υπήρξε παραβίαση του δικαιώματος τους να ακουσθούν.
Με το δεύτερο λόγο έφεσης, προβάλλεται η θέση ότι το διοικητικό όργανο δεν είχε εξουσία να επιβάλει χρηματική ποινή στους εφεσείοντες καθότι, «… το έργο της τιμωρίας οποιασδήποτε παράβασης Κανόνα Δικαίου ανήκει αποκλειστικά στα Δικαστήρια της Δικαιοσύνης». Παρατηρούμε ότι η πιο πάνω θέση δεν περιλαμβάνεται στην Αίτηση, στην προσφυγή υπ. αρ. 1332/17, με τρόπο σαφή, ως επιβάλλεται από τους σχετικούς Κανονισμούς και τη νομολογία και κατ’ επέκταση δεν μπορεί να τύχει εξέτασης (βλέπετε Δήμος Λευκωσίας και Κοινοπραξία Cybarco Ltd – A. Aristotelous Constructions Ltd, Ε.Δ.Δ. 19/17, ημερ. 31.10.2023).
Το θέμα που καλούμαστε να εξετάσουμε διέπεται από τον περί Δήμων Νόμο, Ν. 111/1985, ο οποίος όμως παραπέμπει στις πρόνοιες του περί Εκλογής Μελών της Βουλής των Αντιπροσώπων Νόμου, Ν.72/1979. Σύμφωνα με τη θέση της διοίκησης, οι πρόνοιες του άρθρου 52 (1) του Ν.72/1979, οι οποίες επιβάλλουν στους υποψηφίους να υποβάλουν έκθεση των εκλογικών τους εξόδων εντός καθορισμένης χρονικής προθεσμίας, εφαρμόζονται αναλογικά, με βάση τις πρόνοιες του άρθρου 31(1) του περί Δήμων Νόμου, Ν.111/1985 και στα υποψήφια μέλη δημοτικών συμβουλίων. Οι εφεσείοντες απορρίπτουν την πιο πάνω θέση, εισηγούνται ότι το ως άνω άρθρο 31(1), ως ίσχυε κατά τον επίδικο χρόνο, προτού τροποποιηθεί, δεν τους επέβαλλε τέτοια υποχρέωση. Οι πρόνοιες του σχετικού Νόμου, οι οποίες προνοούσαν για κυρώσεις ήταν, σύμφωνα με την εισήγηση τους, «ασαφείς» και προκαλούσαν σύγχυση. Το πιο πάνω άρθρο, κατά παράβαση της «αρχής της σαφήνειας της νομοθεσίας», δεν καθόρισε με τρόπο κατανοητό τις υποχρεώσεις των εμπλεκομένων, λόγος έφεσης 1.
Το άρθρο 52 (1) του Ν.72/1979, προνοούσε ότι εντός τριών εβδoμάδωv από της δημοσιεύσεως του απoτελέσματoς της εκλογής στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας, o εκλογικός αvτιπρόσωπoς υπoψηφίoυ κατά την εκλoγήv, έχει υποχρέωση, μεταξύ άλλων, όπως διαβιβάσει προς τον Έφoρov ακριβή έκθεση παρέχoυσα λεπτομέρειες ως προς τα προσωπικά έξοδα τα πληρωθέντα υπό του υπoψηφίoυ.
Το άρθρο 31(1) του Ν.111/85, ως ίσχυε κατά τον επίδικο χρόνο, προέβλεπε τα πιο κάτω:
«31.-(1) Αι διατάξεις του περί Εκλογής Μελών της Βουλής των Αvτιπρoσώπωv Νόμου, πλην των διατάξεων αίτινες αφoρoύv εις τας γvωστoπoιήσεις τας πρovooυμέvας διά του εδαφίου (4) του άρθρου 18 και διά του εδαφίου (3) του άρθρου 27 του εν λόγω Νόμου, των γvωστoπoιήσεωv τoύτωv δημoσιευoμέvωv εις την επίσημov εφημερίδα της Δημοκρατίας και τoιχoκoλλoυμέvωv εις περίοπτα μέρη των δημoτικώv oρίωv του oικείoυ δήμου και πλην των διατάξεων αίτινες αφoρoύv εις τους σταυρούς προτιμήσεως, των διατάξεων που αφορούν τα εκλογικά έξοδα των υποψηφίων, το συνολικό ύψος των οποίων, για τους σκοπούς του παρόντος Νόμου, δεν θα υπερβαίνει αυτό που εκτίθεται στον Όγδοο Πίνακα και της διάταξης η οποία αφορά στην ώρα τερματισμού της ψηφοφορίας, η οποία για τους σκοπούς του παρόντος Νόμου είναι η έκτη μετά μεσημβρίαν, και αι διατάξεις των επί τη βάσει του ρηθέvτoς vόμoυ εκδιδoμέvωv Καvovισμώv, αι oπoίαι αφoρoύv γενικώς την ψηφoφoρίαv κατά την διάρκειαν εκλογής Μελών της Βουλής των Αvτιπρoσώπωv, και ειδικώς τας διευθετήσεις προ της ψηφoφoρίας, την διαδικασίαν προ της ψηφoφoρίας, την διαδικασίαν κατά την ψηφoφoρίαv, την περάτωσιν της ψηφoφoρίας και την διαλoγήv των ψήφων, καθώς και oιαδήπoτε άλλα θέματα διά τα όποια δεν γίνεται ρητή πρόvoια εις τον παρόντα Νόμov, εφαρμόζovται, τηρουμένων των αvαλoγιώv, και εις τας εκλογάς συμβoύλωv.»
(Η υπογράμμιση είναι δική μας).
Συμφωνούμε με τη θέση των εφεσειόντων που αποτελεί και τη θέση τόσο της Νομικής Υπηρεσίας, που εκπροσωπεί τη διοίκηση, όσο και του Δικαστηρίου, που εκδίκασε την υπόθεση πρωτόδικα, ότι η διατύπωση της πιο πάνω πρόνοιας, από νομοτεχνικής άποψης, στην έκταση που αφορά τα έξοδα εκλογών, είναι κακή.
Ενδεικτικά αναφέρουμε ότι η νομική λειτουργός της Νομικής Υπηρεσίας στη γνωμάτευση της, παράρτημα Ε στην ένσταση, αναφέρει ότι τόσο το εν λόγω άρθρο όσο και το άρθρο 31 του περί Κοινοτήτων Νόμου, Ν.86(Ι)/1999, που είναι πανομοιότυπο με το υπό κρίση άρθρο, είναι «... πολύ κακογραμμένα από νομοτεχνικής άποψης και θα μπορούσαν να οδηγήσουν και σε διαφορετική ερμηνεία από αυτή που τους προσδίδεται». Η ίδια θέση επαναλαμβάνεται στην αγόρευση των εφεσιβλήτων στα πλαίσια της προσφυγής και υιοθετείται και από το Δικαστήριο. Παραθέτουμε αυτούσιο το σχετικό απόσπασμα από την πρωτόδικη απόφαση:
«Το ερώτημα που προκύπτει από το περιεχόμενο της αμέσως πιο πάνω διάταξης, του άρθρου 31, είναι κατά πόσον στην υπό κρίση περίπτωση τυγχάνουν αναλογικής εφαρμογής οι διατάξεις του Νόμου ή εάν εφαρμόζονται αυτές των περί Δήμων Νόμων. Θα συμφωνήσω εν πρώτοις με τη θέση που εκφράστηκε και στη σχετική γνωμάτευση του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας επί του θέματος, ημερομηνίας 4.5.2017 (παράρτημα Ε στην ένσταση), ότι το εν λόγω άρθρο 31 είναι κακογραμμένο από νομοτεχνικής απόψεως, με αποτέλεσμα να δημιουργείται πράγματι ερμηνευτική σύγχυση και/ή ζήτημα ερμηνείας αναφορικά με το ποιες διατάξεις του Νόμου εφαρμόζονται αναλογικά σε περιπτώσεις ως η παρούσα και σε ποιες περιπτώσεις εφαρμόζονται οι διατάξεις των περί Δήμων Νόμων. Πιο συγκεκριμένα, εύλογα τίθεται εν προκειμένω το ερώτημα κατά πόσον στο πεδίο ρύθμισης των διατάξεων που αφορούν στα εκλογικά έξοδα των υποψηφίων, οι οποίες σύμφωνα με το άρθρο 31 των περί Δήμων Νόμων, εξαιρούνται της αναλογικής εφαρμογής των προνοιών του Νόμου, περιλαμβάνεται και το ζήτημα της προθεσμίας υποβολής των εκθέσων προεκλογικών δαπανών των υποψηφίων.»
Η αρχή της ασφάλειας δικαίου, επιβάλλει όπως οι διατάξεις που επιβάλλουν κυρώσεις είναι σαφείς και προβλέψιμες ώστε ο επηρεαζόμενος πολίτης να είναι σε θέση να αντιληφθεί το περιεχόμενο και τις έννομες συνέπειες που πηγάζουν από αυτές. Αποτελεί μια ειδικότερη έκφανση της αρχής της νομιμότητας, της αρχής της ασφάλειας δικαίου και του κράτους δικαίου. Μια κύρωση, έστω και αν δεν έχει ποινικό χαρακτήρα, μπορεί να προβλεφθεί μόνο αν στηρίζεται σε σαφή και μη διφορούμενη βάση. (Βλέπετε αποφάσεις Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Maizena Gesellschaft mbH v. Bundesanstalt fur landwirtschaftliche Marktordnung (BALM), C-137/85, ημερομηνίας 18.11.1987 και Belgisch Interventie – en Restitutiebureau v. SGS Belgium NV a.o., C-367/09, ημερομηνίας 28.10.2010).
Σε μια δημοκρατική πολιτεία είναι πολύ σημαντικό οι πολίτες να γνωρίζουν τί ακριβώς επιτρέπεται και τί απαγορεύεται από το δίκαιο, ώστε να προσαρμόζουν σε αυτό τη συμπεριφορά τους (βλέπετε σύγγραμμα Α. Σ. Γεωργιάδη «Τί είναι δίκαιο. Η νομική επιστήμη για όλους», σελίδα 80).
Η αρχή της ασφάλειας δικαίου επιτάσσει:
«... αφενός, να είναι οι κανόνες δικαίου σαφείς και ακριβείς και, αφετέρου, η εφαρμογή τους να μπορεί να προβλεφθεί από τους πολίτες, ιδίως όταν οι κανόνες αυτοί ενδέχεται να έχουν δυσμενείς συνέπειες για τους ιδιώτες και τις επιχειρήσεις. Ειδικότερα, η εν λόγω αρχή απαιτεί να παρέχει η κανονιστική ρύθμιση τη δυνατότητα στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν με ακρίβεια την έκταση των υποχρεώσεων που τους επιβάλλει και να είναι σε θέση να γνωρίζουν σαφώς τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους και να λαμβάνουν ως εκ τούτου τα μέτρα τους (Βλέπετε αποφάσεις Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου C-504/19, σκέψη 51, C‑180/18, C‑286/18 και C‑287/18, σκέψεις 29 και 30 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία)».
Διευκρινίζουμε ότι η πιο πάνω αρχή δεν εμποδίζει το νομοθέτη, κατά τη θέσπιση του νόμου, να θέσει ένα γενικό νομικό πλαίσιο και να χρησιμοποιήσει αφηρημένες νομικές έννοιες. Σχετική επί τούτου είναι η απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), Συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-541/20 έως C-555/20, Λιθουανία κ.λ.π. ν. Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (Δέσμη μέτρων για την κινητικότητα). Παραθέτουμε αυτούσια τα σχετικά αποσπάσματα:
«159. Πλην όμως, οι ως άνω απαιτήσεις δεν πρέπει να ερμηνεύονται υπό την έννοια ότι απαγορεύεται στον ενωσιακό νομοθέτη να χρησιμοποιεί, στο πλαίσιο κανόνα τον οποίο θεσπίζει, αφηρημένες νομικές έννοιες, ούτε ότι επιβάλλεται να αναφέρει ένας τέτοιος αφηρημένος κανόνας τις διάφορες συγκεκριμένες περιπτώσεις στις οποίες ενδέχεται να έχει εφαρμογή, εφόσον όλες αυτές οι περιπτώσεις είναι αδύνατον να καθοριστούν εκ των προτέρων από τον νομοθέτη (απόφαση της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C-156/21, EU:C:2022:97, σκέψη 224 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
160. Επομένως, δεν είναι απαραίτητο η νομοθετική πράξη να διευκρινίζει η ίδια τεχνικά ζητήματα, δεδομένου ότι ο ενωσιακός νομοθέτης μπορεί κάλλιστα να θέσει ένα γενικό νομικό πλαίσιο, το οποίο θα πρέπει, εφόσον παρίσταται ανάγκη, να εξειδικευθεί εν συνεχεία (απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 2019, Planta Tabak,C-220/17, EU:C:2019:76, σκέψη 32 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
161. Κατά συνέπεια, το γεγονός ότι μια νομοθετική πράξη παρέχει περιθώριο εκτιμήσεως στις αρχές που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή της δεν σημαίνει, αυτό και μόνον, ότι δεν τηρείται η απαίτηση προβλεψιμότητας, υπό την προϋπόθεση ότι η έκταση και ο τρόπος άσκησης της εξουσίας αυτής καθορίζονται με επαρκή σαφήνεια, λαμβανομένου υπόψη του επιδιωκόμενου θεμιτού σκοπού, ώστε να εξασφαλίζεται προσήκουσα προστασία κατά της αυθαιρεσίας (απόφαση της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑156/21, EU:C:2022:97, σκέψη 224 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).»
Στην ιδίαν γραμμή είναι και η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΑΔ). Καθοδηγητική επί τούτου είναι η απόφαση CASE OF THE SUNDAY TIMES v. THE UNITED KINGDOM, Application no. 6538/74, 26 Απριλίου 1979. Παραθέτουμε αυτούσιο το σχετικό απόσπασμα:
«49. In the Court’s opinion, the following are two of the requirements that flow from the expression «prescribed by law". Firstly, the law must be adequately accessible: the citizen must be able to have an indication that is adequate in the circumstances of the legal rules applicable to a given case. Secondly, a norm cannot be regarded as a "law" unless it is formulated with sufficient precision to enable the citizen to regulate his conduct: he must be able - if need be with appropriate advice - to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail. Those consequences need not be foreseeable with absolute certainty: experience shows this to be unattainable. Again, whilst certainty is highly desirable, it may bring in its train excessive rigidity and the law must be able to keep pace with changing circumstances. Accordingly, many laws are inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent, are vague and whose interpretation and application are questions of practice. »
Ο Νόμος δεν χρειάζεται να είναι απαλλαγμένος από οποιαδήποτε ερμηνευτική αμφιβολία αλλά πρέπει να είναι αρκούντως σαφής ώστε ο μέσος νοήμονας άνθρωπος να είναι σε θέση να αντιληφθεί τις επιταγές του νόμου, όχι κατ’ ανάγκη με σιγουριά αλλά πάντως σε εύλογο βαθμό. Ο εύλογος βαθμός προβλεψιμότητας κρίνεται κατά περίπτωση. Οι επιταγές ενός νόμου μπορεί να θεωρηθούν «προβλέψιμες» ακόμη και στην περίπτωση που ο επηρεαζόμενος χρειάζεται να λάβει νομική συμβουλή, για να τις αντιληφθεί (βλέπετε αποφάσεις ΕΔΑΔ, Khodorkovskiy & Lebedev v. Russia, Appl. No. 11082/06 και 13772/05, ημερομηνίας 25.07.2013, παρ. 778 και 779 και Scoppola v. Italy (No. 2), Appl. No. 10249/03, ημερομηνίας 17.09.2009, παρ. 102).
Σχετικό επί τούτου είναι το πιο κάτω απόσπασμα από την απόφαση Cantoni v. France, Appl. No. 17862/91, 11.11.1996, παρ. 35:
«35. The Court recalls that the scope of the notion of foreseeability depends to a considerable degree on the content of the text in issue, the field it is designed to cover and the number and status of those to whom it is addressed (see the Groppera Radio AG and Others v. Switzerland judgment of 28 March 1990, Series A no. 173, p. 26, para. 68). A law may still satisfy the requirement of foreseeability even if the person concerned has to take appropriate legal advice to assess, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail (see, among other authorities, the Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom judgment of 13 July 1995, Series A no. 316-B, p. 71, para. 37). This is particularly true in relation to persons carrying on a professional activity, who are used to having to proceed with a high degree of caution when pursuing their occupation. They can on this account be expected to take special care in assessing the risks that such activity entails».
Στην υπό κρίση υπόθεση δεν θα ήταν λογικά προσδοκώμενο, υπό τις περιστάσεις, να αναζητηθεί από τους υποψηφίους νομική συμβουλή. Δεν εμπίπτει στις περιπτώσεις που θα αναμενόταν από τον επηρεαζόμενο να ενεργήσει με μεγάλη προσοχή, με μεγάλη επιφύλαξη (with a high degree of caution). Επρόκειτο για ένα ζήτημα το οποίο κατέστη περίπλοκο, όχι λόγω της φύσης του αλλά λόγω κακονομίας, με αποτέλεσμα ο επηρεαζόμενος πολίτης να μην ήταν σε θέση να γνωρίζει τις υποχρεώσεις του.
Η ασάφεια ήρθη εκ των υστέρων με τον τροποποιητικό Νόμο, Ν.13(Ι)/2019 ο οποίος τροποποίησε τον περί Δήμων Νόμο, Ν.111/85. Προφανώς ο νομοθέτης αντιλήφθηκε την κακονομία της σχετικής πρόνοιας. Στο επίμαχο άρθρο 31, μετά το εδάφιο 1, προσετέθη με τον τροποποιητικό νόμο, το εδάφιο 1Α, που ρητά πλέον καθορίζει τις υποχρεώσεις των υποψηφίων σε σχέση με τον καταρτισμό και την υποβολή έκθεσης εξόδων.
Το ΕΔΑΔ αναγνωρίζει ότι τυχόν ασάφειες στο νόμο μπορούν να καλυφθούν από τυχόν διευκρινίσεις που παρέχει η νομολογία, νοουμένου ότι αυτή χαρακτηρίζεται από συνέπεια, ή ακόμη από εγκυκλίους, ανακοινώσεις και συναφείς πράξεις της διοίκησης που εκφράζουν ορισμένη πρακτική ή πολιτική εφαρμογής του νόμου εκ μέρους της. Σχετική επί τούτου είναι η απόφαση Silver a.o. v. The United Kingdom Appl. No. 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75, 7136/75, ημερομηνίας 25.03.83. Παραθέτουμε το σχετικό απόσπασμα, παράγραφοι 88–89, αυτούσιο:
«88. A third principle is that "a norm cannot be regarded as a ‘law’ unless it is formulated with sufficient precision to enable the citizen to regulate his conduct: he must be able - if need be with appropriate advice - to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail" (ibid.).
A law which confers a discretion must indicate the scope of that discretion. However, the Court has already recognised the impossibility of attaining absolute certainty in the framing of laws and the risk that the search for certainty may entail excessive rigidity (ibid.). These observations are of particular weight in the "circumstances" of the present case, involving as it does, in the special context of imprisonment, the screening of approximately ten million items of correspondence in a year (see paragraph 57 above). It would scarcely be possible to formulate a law to cover every eventuality. Indeed, the applicants themselves did not deny that some discretion should be left to the authorities.
In view of these considerations, the Court points out once more that "many laws are inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent, are vague and whose interpretation and application are questions of practice" (ibid.). And in the present case the operation of the correspondence control system was not merely a question of practice that varied in each individual instance: the Orders and Instructions established a practice which had to be followed save in exceptional circumstances (see paragraphs 26 and 27 above). In these conditions, the Court considers that although those directives did not themselves have the force of law, they may - to the admittedly limited extent to which those concerned were made sufficiently aware of their contents - be taken into account in assessing whether the criterion of foreseeability was satisfied in the application of the Rules.
89. For this reason, the Court cannot accept the applicants’ additional contention that the conditions and procedures governing interferences with correspondence - and in particular the directives set out in the Orders and Instructions - should be contained in the substantive law itself.»
Στρεφόμενοι στην υπό κρίση υπόθεση, παρατηρούμε, με βάση τα στοιχεία των διοικητικών φακέλων, ότι ο Έφορος δημοσίευσε σε μια συγκεκριμένη ημερομηνία, τη 2.01.2017, σε τέσσερις διαφορετικές εφημερίδες καθημερινής κυκλοφορίας, ανακοίνωση σε σχέση με την υποχρέωση των υποψηφίων συμβούλων να υποβάλουν, εντός καθορισμένου χρόνου, έκθεση των εκλογικών τους εξόδων.
Η δημοσίευση της σχετικής ανακοίνωσης δεν αποτελεί, υπό τις περιστάσεις, ικανοποιητική ενημέρωση η οποία θα μπορούσε να καλύψει το κενό που δημιούργησε η κακονομία της σχετικής νομοθετικής πρόνοιας.
Ο ισχυρισμός δε που προβλήθηκε, εκ μέρους των εφεσιβλήτων στην ένσταση τους, στα πλαίσια της προσφυγής υπ. αρ. 1332/17, ότι «οι υποψήφιοι και ή εκπροσώποι τους», κατά την παραλαβή των εντύπων υποβολής υποψηφιότητας, έτυχαν προφορικής ενημέρωσης για την υποχρέωση υποβολής της έκθεσης εκλογικών εξόδων, δεν υποστηρίζεται από το περιεχόμενο των διοικητικών φακέλων ούτε συμπεριλαμβάνεται στην Έκθεση Γεγονότων που ετοίμασε ο Έφορος.
Καταλήγουμε ότι οι πρόνοιες του εν λόγω νόμου, ως ήταν διατυπωμένες κατά τον επίδικο χρόνο, ήταν ασαφείς και μη προβλέψιμες, σε εύλογο υπό τις περιστάσεις βαθμό, κατά παράβαση των αρχών που αναλύσαμε πιο πάνω. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα ο μέσος νοήμονας άνθρωπος να μην ήταν σε θέση να γνωρίζει την έκταση των υποχρεώσεων που ο νόμος του επέβαλλε, σε σχέση με τα εκλογικά του έξοδα. Ο λόγος έφεσης 1 γίνεται δεκτός.
Στο σημείο αυτό κρίνουμε ότι θα ήταν παράλειψη μας εάν δεν κάναμε αναφορά και στο Άρθρο 7 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου το οποίο προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι μόνο ο νόμος μπορεί να καθορίσει ένα έγκλημα και να προβλέψει για μια τιμωρία, nullum crimen, nulla poena sine lege», που αποτελεί μια από τις εκφάνσεις της αρχής της ασφάλειας δικαίου (Βλέπετε Vasiliauskas v. Lithuania [GC], 2015, παρ. 154; Kokkinakis v. Greece, 1993, παρ. 52). Δεν κρίνουμε σκόπιμο να ενδιατρίψουμε στις προεκτάσεις του εν λόγω άρθρου, περιοριζόμαστε όμως να επισημάνουμε, εφόσον και η υπό κρίση περίπτωση αφορά επιβολή προστίμου που είναι ένα είδος τιμωρίας, που επιβλήθηκε από διοικητικό όργανο, ότι η τιμωρία, με βάση το Άρθρο 7, έχει «αυτόνομη έννοια». Το ΕΔΑΔ αντιλαμβάνεται τον ποινικό χαρακτήρα μιας πράξης με τρόπο αυτόνομο, με αποτέλεσμα να περιλαμβάνονται στον όρο «matiere penale» του Άρθρου 6 (1) της Σύμβασης και οι πράξεις διοικητικών οργάνων που δεν αποτελούν απότοκο καταδίκης σε ποινικό αδίκημα. Σχετική επί του θέματος είναι η απόφαση G.I.E.M. S.R.L. and others v. Italy Appl. No. 1828/06, 28.06.2018, παρ. 210-216.
Το ΕΔΑΔ, για το χαρακτηρισμό μιας κύρωσης ως ‘ποινικής’, εφαρμόζει τα τρία κριτήρια που αποφασίσθηκαν στην υπόθεση Engel v. Netherlands, Series A, Νο. 22 [1976]. Τα κριτήρια εφαρμόζονται διαζευκτικά και όχι σωρευτικά. Στις κυρώσεις που πληρούν τα πιο πάνω κριτήρια, το ΕΔΑΔ τους αποδίδει παγίως τον χαρακτήρα κυρώσεων ‘ποινικής φύσεως’, ανεξαρτήτως της ταυτότητας ή της φύσης του οργάνου που τις επέβαλε. Κατ’ επέκταση, κύρωση που επιβλήθηκε από διοικητικό όργανο, νοουμένου ότι πληροί τουλάχιστο ένα από τα κριτήρια Engel θεωρείται ποινικής φύσεως. Οι πιο πάνω αρχές εφαρμόζονται και από τα Κυπριακά Δικαστήρια, βλέπετε απόφαση Κυπριακή Δημοκρατία ν. Demand Shipping Co. Ltd (1994) 3 A.A.Δ 460.
Ένα από τα κριτήρια που λαμβάνεται υπόψη είναι η φύση της παράβασης και ειδικότερα αν αυτή αποτελεί μέσο διοικητικού καταναγκασμού, ιδίως όταν το πεδίο εφαρμογής της διάταξης περιορίζεται σε μια ειδική κατηγορία προσώπων που διατελούν υπό ειδικές σχέσεις ή κατέχουν μια ιδιαίτερη ιδιότητα, ως είναι η περίπτωση των υποψηφίων δημοτικών συμβούλων.
Ενόψει της πιο πάνω κατάληξης μας, που είναι καθοριστική για την έκβαση της υπόθεσης, με την οποία ανατρέπεται η πρωτόδικη απόφαση και ακυρώνεται η επίδικη διοικητική πράξη, δεν κρίνουμε σκόπιμο να εξετάσουμε τους εναπομείναντες λόγους έφεσης.
Η έφεση γίνεται δεκτή. Η πρωτόδικη απόφαση, συμπεριλαμβανομένης της διαταγής ως προς τα έξοδα, ανατρέπεται. Επιδικάζονται €4.500 έξοδα, πλέον ΦΠΑ, αν υπάρχει, πρωτοδίκως και κατ’ έφεση, υπέρ των εφεσειόντων και εναντίον των εφεσιβλήτων.
Τ. Θ. ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.
Τ. ΚΑΡΑΚΑΝΝΑ, Δ.
Η. ΓΕΩΡΓΙΟΥ, Δ.
/ΓΓ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο