ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΕΦΕΤΕΙΟ
(Έφεση κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 2/2022)
21 Οκτωβρίου, 2025
[ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, Π., ΣΕΡΑΦΕΙΜ, ΛΥΣΑΝΔΡΟΥ, Δ/ΣΤΕΣ]
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΜΕΣΩ:
1. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ
2. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ
3. ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΜΕΛΕΤΗΣ ΠΑΡΕΚΚΛΙΣΕΩΝ
4. ΕΠΑΡΧΙΑΚΟΥ ΛΕΙΤΟΥΡΓΟΥ ΤΜΗΜΑΤΟΣ
ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ & ΟΙΚΗΣΕΩΣ ΛΑΡΝΑΚΑΣ
Εφεσείουσα,
v.
ΑΝΔΡΕΑ ΘΕΟΡΗ
Εφεσίβλητου.
----------------------
Θ. Χατζηλούκας, δικηγόρος για Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, δικηγόρο για την Εφεσείουσα.
Ρ. Ευγενίου (κα), για Μ. ΗΛΙΑΔΗΣ & ΣΥΝΕΤΑΙΡΟΙ ΔΕΠΕ, δικηγόροι για τον Εφεσίβλητο.
----------------------
ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, Π.: Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί από τον Σεραφείμ, Δ.:
----------------------
ΑΠΟΦΑΣΗ
ΣΕΡΑΦΕΙΜ: Με την Προσφυγή Αρ. 301/2018 ενώπιον του Διοικητικού Δικαστηρίου (εφεξής «η Προσφυγή»), ο Εφεσίβλητος αμφισβήτησε τη νομιμότητα απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου ημερομηνίας 29.11.2017, με την οποία απορρίφθηκε η χορήγηση πολεοδομικής άδειας κατά παρέκκλιση στο πλαίσιο πολεοδομικής αίτησης του ημερομηνίας 28.4.2016 για ανέγερση μεμονωμένης κατοικίας σε συγκεκριμένο ακίνητο του στην κοινότητα Χοιροκοιτίας, στη Λάρνακα.
Η Προσφυγή είχε επιτυχή για τον Εφεσίβλητο κατάληξη. Το καταληκτικό της απόφασης του πρωτόδικου Δικαστηρίου έχει -κατά λέξη- ως εξής:
«Η βάση απόρριψης της αίτησης, ως αναφέρει η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, είναι ο ουσιώδης επηρεασμός της Γενικής Στρατηγικής του ισχύοντος Σχεδίου Ανάπτυξης και το γεγονός ότι η ανάπτυξη δεν εμπίπτει σε κανένα από τα κριτήρια του Κανονισμού 19(1)(α) - (ιβ) των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Παρεκκλίσεις) Κανονισμών, Κ.Δ.Π. 309/99.
Ο Κανονισμός 19(1)(α) - (ιβ) προνοεί τα εξής:
«19.—(1) Τηρουμένων των διατάξεων της παραγράφου (2) του παρόντος Κανονισμού, η εισήγηση της Πολεοδομικής Αρχής και του Συμβουλίου και η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου τεκμηριώνονται και αιτιολογούνται με βάση τις ακόλουθες αρχές και κριτήρια—
(α) Υλοποίηση των συμβατικών διμερών και διεθνών υποχρεώσεων της Κυπριακής Δημοκρατίας,
(β) υλοποίηση έργων ή προγραμμάτων εθνικής σημασίας από φορείς του δημόσιου τομέα, περιλαμβανομένων και των Τοπικών Αρχών,
(γ) προαγωγή και υλοποίηση γενικής κυβερνητικής πολιτικής που υιοθετήθηκε μετά τη δημοσίευση του ισχύοντος Σχεδίου Ανάπτυξης,
(δ) προαγωγή και υλοποίηση πολιτικής περιφερειακής ανάπτυξης ή διεύρυνση της τοπικής οικονομικής βάσης,
(ε) προσαρμογή της προτεινόμενης ανάπτυξης σε χαρακτηριστικά του χώρου όπου προτείνεται να πραγματοποιηθεί, στο βαθμό που αυτά δεν ήταν δυνατό να καθοριστούν με λεπτομέρεια στο ισχύον Σχέδιο Ανάπτυξης,
(στ) βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης οικογένειας σε αποδεκτά επίπεδα χωρίς να αυξάνεται η πυκνότητα χρήσης,
(ζ) πραγματοποίηση ειδικών στόχων, προγραμμάτων και έργων ανάπτυξης και επίλυση ειδικών προβλημάτων σε σχέση με την ανάπτυξη,
(η) ποιοτικός εμπλουτισμός των παρεχόμενων διευκολύνσεων υγείας, παιδείας, πολιτισμού, κοινωνικής υποδομής και αθλητισμού και αναψυχής του κοινού,
(θ) βελτίωση της αισθητικής της ίδιας της ανάπτυξης ή του δομημένου περίγυρου,
(ι) επίτευξη της διατήρησης της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς και του άμεσου περιβάλλοντος της,
(ια) ορθολογική ανάπτυξη τεμαχίου, στο οποίο λόγω μεγέθους, σχήματος, διαστάσεων ή άλλων χαρακτηριστικών είναι εξ αντικειμένου δύσκολη η επίτευξη τέτοιας ανάπτυξης,
(ιβ) υλοποίηση ανάπτυξης που συμβάλλει στη βιωσιμότητα και ζωτικότητα των κεντρικών κυρίως αστικών περιοχών, η οποία δεν ήταν δυνατό να προβλεφθεί στο ισχύον Σχέδιο Ανάπτυξης, νοουμένου ότι δεν επηρεάζει τις ανέσεις της περιοχής.»
Η πολεοδομική αρχή, έκρινε ότι η περίπτωση εμπίπτει στο κριτήριο (στ) του Κανονισμού 19 και ότι δεν αναμένεται να επηρεάσει ουσιωδώς τη γενική στρατηγική του ισχύοντος σχεδίου ανάπτυξης (βλ. σελ. 10 Παραρτήματος Ι στην ένσταση). Η διευθύντρια του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως συμφώνησε με τη θέση της πολεοδομικής αρχής για έγκριση με όρους αναφέροντας, επίσης, ότι η ανάπτυξη «φαίνεται ότι εμπίπτει στο Κριτήριο 19(1)(στ) της Κ.Δ.Π. 309/99» και ανέφερε συμπληρωματικά τα εξής:
«(ε) Η αίτηση αυτή δεν είναι σύμφωνη με τις ακόλουθες πρόνοιες της Δήλωσης Πολιτικής:
(i) 2.3 - Γενική Στρατηγική Ανάπτυξης της Δήλωσης Πολιτικής (2014). Η Γενική Στρατηγική Ανάπτυξης της Δήλωσης Πολιτικής είναι "... η διατήρηση του προεξάρχοντος αγροτικού χαρακτήρα της υπαίθρου και η οργανωμένη και ενοποιημένη ανάπτυξη των οικισμών, με την αποθάρρυνση της διασποράς των διαφόρων τύπων ανάπτυξης σε περιοχές άλλες από τις καθορισμένες, τη συνετή βέλτιστη διαχείριση των πόρων και τη διαφύλαξη της ποιότητας του περιβάλλοντος...". Στη συγκεκριμένη αίτηση το τεμάχιο απέχει γύρω στα 600μ, αντί 300μ που εκ παραδρομής αναφέρεται στην έκθεση της Πολεοδομικής Αρχής, από την Οικιστική Ζώνη του χωριού στο οποίο διοικητικά ανήκει και εμπίπτει σε Γεωργική Ζώνη Γ3 όπου υπάρχει σε εξέλιξη σχέδιο Αναδασμού.
(ii) 9(Γ)(β)(1)(γ) - Μεμονωμένη Κατοικία. Το εμβαδόν του τεμαχίου ανέρχεται στα 3011τμ αντί τουλάχιστον 4000τμ, που αποτελεί προϋπόθεση για να επιτραπεί η ανέγερση κατοικίας.
[.]
6.1 Σύμφωνα με τη Διευθύντρια Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως,
σε περίπτωση που διευκρινιστούν περαιτέρω ότι πληρούνται τα κοινωνικά
κριτήρια και λαμβάνοντας υπόψη το μέγεθος της κατοικίας, που ανέρχεται στα 190τμ, και τη θέση του τεμαχίου, τότε η αίτηση θα μπορούσε να αντιμετωπισθεί θετικά υπό τους πιο κάτω όρους και προϋποθέσεις: [.]»
Η διευθύντρια της Υπηρεσίας Αναδασμού, σε επιστολή της ημερομηνίας 17.10.2016 αναφέρει:
«(ε) Σε περίπτωση παραχώρησης της αιτούμενης πολεοδομικής άδειας, θα πρέπει να τεθεί όρος ότι η χωροθέτηση της ανάπτυξης θα γίνει σε συνεννόηση με τον Επαρχιακό Λειτουργό Αναδασμού Λάρνακας - Αμμοχώστου, ώστε η οικοδομή να μην επηρεάσει το διαμορφούμενο σχέδιο αναδιανομής και να απέχει τουλάχιστον 3μ από τα σύνορα του νέου τεμαχίου. Επιπρόσθετα, ενδεχόμενο αίτημα για περίφραξη του τεμαχίου θα εξεταστεί μετά την ολοκλήρωση του σχεδίου αναδιανομής.»
Ο Κανονισμός 15 προνοεί ότι το συμβούλιο παρεκκλίσεων κατά τη μελέτη μίας αίτησης λαμβάνει υπόψη, μεταξύ άλλων, την έκθεση της πολεοδομικής αρχής, την έκθεση του διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως και κάθε άλλης υπηρεσίας. Το Υπουργικό Συμβούλιο, σύμφωνα με τον Κανονισμό 17, εξετάζει την αίτηση και την έκθεση του συμβουλίου παρεκκλίσεων και αποφασίζει.
Εντούτοις, δεν εξηγείται πουθενά ούτε στην εισήγηση του συμβουλίου παρεκκλίσεων αλλά ούτε στο πρακτικό του Υπουργικού Συμβουλίου ο λόγος που η προτεινόμενη ανάπτυξη δεν εμπίπτει σε κανένα από τα κριτήρια του Κανονισμού 19(1) αφού τόσο η πολεοδομική αρχή όσο και η διευθύντρια του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως έκριναν ότι εμπίπτει στον Κανονισμό 19(1)(στ). Ούτε προκύπτει από τα πρακτικά να έχουν ληφθεί υπόψη οι απόψεις των άλλων εμπλεκόμενων φορέων και οι εισηγήσεις τους για χορήγηση με όρους.
Συνεπώς, καταλήγω ότι είναι ορθή η εισήγηση του αιτητή ότι η απόφαση πάσχει από έλλειψη αιτιολογίας και δέουσας έρευνας.
Για τους πιο πάνω λόγους, η προσφυγή επιτυγχάνει και οι προσβαλλόμενες αποφάσεις ακυρώνονται. Επιδικάζονται €1700 έξοδα πλέον Φ.Π.Α. υπέρ του αιτητή και εναντίον των καθ' ων η αίτηση.»
Η Εφεσείουσα Δημοκρατία προσβάλλει την πρωτόδικη κρίση με τρεις λόγους Έφεσης.
Με τον πρώτο λόγο Έφεσης, η Εφεσείουσα εισηγείται ότι λανθασμένα έκρινε το πρωτόδικο Δικαστήριο ότι στην εισήγηση του Συμβουλίου Παρεκκλίσεων (εφεξής η «Εισήγηση») πουθενά δεν εξηγείται ο λόγος που η ανάπτυξη δεν εμπίπτει στο κριτήριο του Κανονισμού 19(1)(στ) της Κ.Δ.Π. 309/99, παραπέμποντας προς υποστήριξη του αντιθέτου στο σημείο 2.3(β) της Εισήγησης, αλλά και επιπροσθέτως ισχυριζόμενη ότι, το πρωτόδικο Δικαστήριο δεν αντιλήφθηκε ότι ο προαναφερθείς Κανονισμός 19(1)(στ) τελεί υπό την αίρεση δύο προϋποθέσεων, ήτοι του Κανονισμού 19(2) (σύμφωνα με τον οποίο η ανάπτυξη δεν (πρέπει να) αναμένεται να επηρεάσει ουσιωδώς τη γενική στρατηγική του ισχύοντος σχεδίου ανάπτυξης), αλλά και του ίδιου του Κανονισμού 19(1)(στ), στον οποίο αναφέρεται, μεταξύ άλλων, ότι δεν πρέπει να αυξάνεται η πυκνότητα χρήσης, ζήτημα το οποίο επεξηγείται στα σημεία 2.3 (γ) και (δ) της Εισήγησης. Σύμφωνα πάντα με την Εφεσείουσα, στα σημεία 2.3 (α), (δ) και 2.4 επεξηγείται γιατί δεν μπορούν να ισχύσουν όλα τα κριτήρια του Κανονισμού 19(1).
Με τον δεύτερο λόγο Έφεσης η Εφεσείουσα βάλλει κατά του πρωτόδικου ευρήματος ότι δεν προκύπτει από τα πρακτικά να έχουν ληφθεί υπόψη οι απόψεις των άλλων εμπλεκόμενων φορέων και οι εισηγήσεις τους για χορήγηση άδειας με όρους, τονίζοντας ότι το Συμβούλιο Παρεκκλίσεων είναι ανεξάρτητο όργανο και λαμβάνει μεν υπόψη τις απόψεις άλλων αρμόδιων φορέων, αλλά αυτές δεν το δεσμεύουν.
-Κατά προέκταση των προηγηθέντων λόγων Έφεσης, η Εφεσείουσα, με τον τρίτο λόγο Έφεσης διατείνεται ότι το πρωτόδικο Δικαστήριο, όχι μόνο παρέκκλινε από τη μοναδική δεσμευτική απόφαση στην οποία την παρέπεμψε η Εφεσείουσα, ήτοι την ΠΟΛΥΞΕΝΗ ΣΤΑΥΡΟΥ v. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ (2013) 3 ΑΑΔ. 231, αλλά ούτε καν σχολίασε αυτή.
Μελετήσαμε τα ενώπιον μας στοιχεία και το περιεχόμενο του διοικητικού, αλλά και του πρωτόδικου δικαστικού φακέλου με προσοχή. Όπως, επίσης και τα περιγράμματα αγορεύσεων των διαδίκων και τα εκατέρωθεν επιχειρήματα. Διευκρινίζεται ότι, στον πρωτόδικο δικαστικό φάκελο δεν εντοπίστηκε η γραπτή αγόρευση της (εδώ Εφεσείουσας) καθ’ ης η αίτηση. Παρά ταύτα, με δεδομένο ότι οι θέσεις της Εφεσείουσας αναπτύχθηκαν και προφορικώς στο στάδιο της ακρόασης της Προσφυγής, δεν κρίνεται απαραίτητη, στην υπό εξέταση περίπτωση, η αναζήτηση της.
Σημειώνεται ότι η πλευρά του Εφεσίβλητου ήγειρε με το περίγραμμα αγόρευσης ως προδικαστικό ζήτημα ότι η Εφεσείουσα στερείται ενεργούς νομιμοποίησης προώθησης της παρούσης Εφέσεως, με το σκεπτικό ότι η σχετική αρμοδιότητα της (για τον πολεοδομικό έλεγχο και την επιβολή πολεοδομικού ελέγχου) έχει πλέον μεταφερθεί στον αρμόδιο Επαρχιακό Οργανισμό Αυτοδιοίκησης, δυνάμει του Άρθρου 20 (2) (β) (i) και (ii) του περί Επαρχιακών Οργανισμών Αυτοδιοίκησης Νόμου, Ν. 37(I)/2022.
Η εισήγηση του Εφεσίβλητου δεν γίνεται αποδεκτή. Αφενός, το εν λόγω Άρθρο 20 (2) (β) (i) και (ii) του Ν. 37(I)/2022 αναφέρεται σε εκχώρηση αρμοδιοτήτων του Υπουργού (ήτοι του Υπουργού Εσωτερικών, βλ. Άρθρο 2 του Ν. 37(I)/2022) και όχι του Υπουργικού Συμβουλίου, το οποίο στην παρούσα περίπτωση έλαβε και την προσβαλλόμενη διοικητική απόφαση. Αφετέρου δε, ο ισχυρισμός της πλευράς του Εφεσίβλητου παρέμεινε πλήρως ατεκμηρίωτος, αφού δεν προσκομίσθηκε οποιαδήποτε εξουσιοδότηση εν τη εννοία του Άρθρου 84 του Ν. 37(I)/2022, η οποία να αποδεικνύει τέτοια εκχώρηση αρμοδιοτήτων ως αυτή που στην παρούσα περίπτωση η πλευρά του Εφεσίβλητου επικαλείται, ούτε υποδείχθηκε οποιαδήποτε κανονιστική πράξη η οποία να αφορά σε τέτοια εκχώρηση αρμοδιότητας, ως ο Εφεσίβλητος εδώ εισηγείται και ως σαφώς απαιτείται με το Άρθρο 20 (2) (β) (i) και (ii) του Ν. 37(I)/2022.
Εκκινώντας από τον δεύτερο και τρίτο λόγο Έφεσης, οι οποίοι θα τύχουν κοινής εξέτασης (βλ. ανωτέρω) λόγω συνάφειας, βρίσκουμε ότι αυτοί ευσταθούν.
Συγκεκριμένα, σε σχέση με την πρωτόδικη κρίση ότι πουθενά δεν φαίνεται να λήφθηκαν υπόψη οι αντίθετες θέσεις των φορέων, των οποίων η άποψη ζητήθηκε, στο διοικητικό φάκελο της περίπτωσης με Αρ. Φακ. 5.33.7.4.162 (καταχωρηθείς πρωτοδίκως ως Τεκμήριο 1) εντοπίζεται, πέραν των γραπτών απόψεων όλων των φορέων από τους οποίους ζητήθηκε η άποψη τους και δεκαεξασέλιδο σημείωμα ημερομηνίας 11.7.2017 της Υπηρεσίας Υποστήριξης Συμβουλίου Μελέτης Παρεκκλίσεων, το οποίο τιτλοφορείται «ΣΗΜΕΙΩΜΑ ΓΙΑ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΜΕΛΕΤΗΣ ΠΑΡΕΚΚΛΙΣΕΩΝ (σύμφωνα με την απόφαση του Συμβουλίου στη συνεδρία αρ. 15/2004, ημερ. 22.11.2004)», στο οποίο καταγράφονται αναλυτικά τα δεδομένα της περίπτωσης, οι απόψεις των εμπλεκόμενων φορέων (οι οποίες επισυνάπτονται ως Παραρτήματα) και το οποίο ρητώς, αναφέρει στην παράγραφο 11 αυτού, ότι «το παρόν Σημείωμα τίθεται ενώπιον του ΣΥ.ΜΕ.ΠΑ. (Συμβούλιο Μελέτης Παρεκκλίσεων) για μελέτη αξιολόγηση και λήψη απόφασης…». Ρητή δε, αναφορά και στον αριθμό του διοικητικού φακέλου της περίπτωσης (5.33.7.4.162), στον οποίο, ως προαναφέρθηκε, εντοπίζεται το εν λόγω σημείωμα ημερομηνίας 11.7.2017, γίνεται και στο απόσπασμα πρακτικών του Συμβουλίου Μελέτης Παρεκκλίσεων ημερομηνίας 28.7.2017. Το δε Συμβούλιο Μελέτης Παρεκκλίσεων απέστειλε, μετά τη λήψη της απόφασης-εισήγησης του και, συγκεκριμένα, στις 14.12.2017, αιτιολογημένη εισήγηση- πρόταση προς το Υπουργικό Συμβούλιο ημερομηνίας 14.12.2017. Συνεπώς, με βάση τα ανωτέρω, αλλά και το τεκμήριο κανονικότητας, οι απόψεις των αρμόδιων οργάνων λήφθηκαν υπόψη από το όργανο, από το οποίο αυτές ζητήθηκαν (Συμβούλιο Μελέτης Παρεκκλίσεων) και η περί του αντιθέτου κρίση του πρωτόδικου Δικαστηρίου είναι λανθασμένη. Η έρευνα που είχε διεξαχθεί στην παρούσα περίπτωση, όπως προκύπτει από το περιεχόμενο του διοικητικού φακέλου, ήταν η ενδεδειγμένη.
Σε συνάρτηση με τον τρίτο λόγο Έφεσης και αναφορικά με το σκέλος αυτού που αφορά στον κατ’ ισχυρισμό μη σχολιασμό από το πρωτόδικο Δικαστήριο νομολογίας, την οποία η πλευρά της Εφεσείουσας επικαλέστηκε (και όντως, παρά την περί του αντιθέτου θέση του Εφεσίβλητου, επικαλέστηκε κατά τις διευκρινήσεις της υπόθεσης ημερ. 7.6.2021), αυτός ο ισχυρισμός απορρίπτεται, αφού δεν υφίσταται υποχρέωση του Δικαστηρίου για ειδική αναφορά και διαπραγμάτευση κάθε επιχειρήματος ή νομολογίας που προβάλλεται στην αιτιολογία της απόφασης του.
Όπως αναφέρθηκε στην Οδυσσέα ν. Δημοκρατίας (1999) 2 ΑΑΔ 490:
«Δεν αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της αιτιολόγησης δικαστικής απόφασης ειδική αναφορά ή διαπραγμάτευση κάθε επιχειρήματος που προβάλλεται. Η δραστικότητα ενός επιχειρήματος συναρτάται με την επίδραση, που μπορεί να έχει στη θεώρηση των επιδίκων θεμάτων.»
Αυτού λεχθέντος, δεν παύει, ωστόσο, να υφίσταται η νομολογιακώς πάγια υποχρέωση του πρωτόδικου Δικαστηρίου, όπως η απόφαση συνάδει με τη νομολογία ανώτερου αυτού δικαστηρίου, από την οποία δεσμεύεται, κατ’ εφαρμογή της αρχής stare decisis (βλ. ΧΡΙΣΤΟΣ ΙΩΣΗΦΙΔΗΣ v. ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ (1998) 3 Α.Α.Δ. 490 και πολλές μεταγενέστερες). Η πλευρά της Εφεσείουσας, υπό τον τρίτο λόγο Έφεσης, επικαλείται ως τέτοια δεσμευτική νομολογία, η οποία παραβιάστηκε από το πρωτόδικο Δικαστήριο την απόφαση στην ΠΟΛΥΞΕΝΗ ΣΤΑΥΡΟΥ (supra), το ratio decidendi της οποίας, κατά την εισήγηση, συνίσταται στο ότι το Συμβούλιο Παρέκκλισης λαμβάνει υπόψη, αλλά δεν δεσμεύεται από τη διάφορη άποψη φορέων από τους οποίους ζητήθηκαν απόψεις, ούτε υποχρεούται να καταγράψει ειδική αιτιολογία, αν η άποψη του διαφοροποιείται από αυτές.
Εξετάσαμε τον πιο πάνω ισχυρισμό με προσοχή. Πράγματι, η κρίση του πρωτόδικου Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία (οι υπογραμμίσεις δικές μας) «δεν εξηγείται πουθενά ούτε στην εισήγηση του συμβουλίου παρεκκλίσεων αλλά ούτε στο πρακτικό του Υπουργικού Συμβουλίου ο λόγος που η προτεινόμενη ανάπτυξη δεν εμπίπτει σε κανένα από τα κριτήρια του Κανονισμού 19(1) αφού τόσο η πολεοδομική αρχή όσο και η διευθύντρια του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως έκριναν ότι εμπίπτει στον Κανονισμό 19(1)(στ).» κρίνεται, με κάθε σεβασμό, λανθασμένη ως συγκρουόμενη όχι μόνο με τα αποφασισθέντα στην ΠΟΛΥΞΕΝΗ ΣΤΑΥΡΟΥ (supra), αλλά και με ομοίως αποφασισθέντα σε πιο πρόσφατες αποφάσεις, τόσο του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου, όσο και του Εφετείου. Και εξηγούμε:
Καταρχάς, δεν υπήρχε υποχρέωση οποιασδήποτε επεξήγησης και παράθεσης ειδικής αιτιολογίας για την απόφαση, λόγω της έκφρασης διαφορετικής άποψης εκ μέρους των φορέων από τους οποίους ζητήθηκε η άποψη και στους οποίους αναφέρεται το πρωτόδικο Δικαστήριο.
Συγκεκριμένα, στην απόφαση Εφετείου ημερομηνίας 19.6.2025 στην Έφεση κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 87/2021 ΠΑΝΑΓΙΩΤΑ ΑΓΑΘΑΓΓΕΛΟΥ v. ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, αποφασίστηκαν τα εξής σχετικά (με δικές μας υπογραμμίσεις):
«Το πρωτόδικο Δικαστήριο ορθά αναφέρει ότι η άρνηση έγκρισης της κατά παρέκκλιση αίτησης, δεν είναι απαραίτητο να αιτιολογείται ειδικά και ότι η περίπτωση χορήγησης πολεοδομικής άδειας κατά παρέκκλιση, υποδηλοί ότι εφαρμόζονται οι αρχές και τα κριτήρια που προνοούνται στον Κανονισμό 19 της ΚΔΠ 309/99, όταν το αρμόδιο όργανο εγκρίνει μια τέτοια ανάπτυξη.
Τα πιο πάνω συνάδουν τόσο με τις πρόνοιες της ΚΔΠ 309/99 όσο και τη νομολογία επί του θέματος. Ειδικότερα, σύμφωνα με τον Κανονισμό 15(5) «σε περίπτωση εισήγησης για χορήγηση παρέκκλισης αυτή αιτιολογείται με βάση τα κριτήρια και τις αρχές του Κανονισμού 19..». Στον δε Κανονισμό 17 προνοείται ότι, το Υπουργικό Συμβούλιο «εξετάζει την αίτηση και την έκθεση του Συμβουλίου και αποφασίζει σε σχέση με την αίτηση». Συναφώς δεν προνοείται στους σχετικούς Κανονισμούς ειδική αιτιολογία απόρριψης της κατά παρέκκλιση αίτησης, ως η περί του αντιθέτου εισήγηση της Εφεσείουσας.
Αλλά ούτε και η νομολογία υποστηρίζει τις θέσεις της Εφεσείουσας. Στην πρόσφατη απόφαση του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου στη Γεώφρα Λίμιτεδ ν. Κυπριακής Δημοκρατίας μέσω Υπουργικού Συμβουλίου, Έφεση κατά απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 29/2020, ημερομηνίας 21/01/2025, έγινε παραπομπή στη πάγια νομολογία επί του θέματος και επαναβεβαιώθηκε η αρχή ότι η άρνηση έγκρισης της κατά παρέκκλιση αδειοδότησης δεν είναι απαραίτητο να αιτιολογείται ειδικά. Το δε βάρος απόδειξης ότι η έγκριση της αίτησης δεν ήταν προς το δημόσιο συμφέρον, το φέρει το πρόσωπο που επικαλείται την ύπαρξή του. Επίσης επισημάνθηκε η αρχή ότι, η ανοχή προϋπάρχουσας παρανομίας δεν συνιστά βάση νομιμοποίησης για έγκριση.
Μεταφέρεται σχετικό απόσπασμα από την απόφαση:
«Μπορούμε, εξαρχής, να πούμε πως η Έφεση είναι καταδικασμένη σε αποτυχία.
Ο Κανονισμός 15(5) της ΚΔΠ 309/99, ο οποίος εκδόθηκε με βάση το Άρθρο 26 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου,προβλέπει ότι, σε περίπτωση εισήγησης για χορήγηση παρέκκλισης, αυτή αιτιολογείται με βάση τα κριτήρια και τις αρχές του Κανονισμού 19 και το Συμβούλιο μπορεί να εισηγηθεί την επιβολή όρων, περιλαμβανομένων και όρων που αφορούν αντισταθμιστικά μέτρα, όπως αυτά καθορίζονται στους Κανονισμούς 20 και 21.
Εξάγεται, από το ανωτέρω λεκτικό, πως ειδική αιτιολογία, από το ΣΜΠ, απαιτείται, δια νόμου, μόνο στην περίπτωση κατά την οποία αυτό αποφασίζει να εισηγηθεί τη χορήγηση παρέκκλισης και όχι εκεί όπου εισηγείται την απόρριψη αίτησης για παρέκκλιση.
Λέχθηκε, στην Μαρίνα Νεοφύτου v. Υπουργικό Συμβούλιο (ανωτέρω), ότι ζητούμενο στις περιπτώσεις των παρεκκλίσεων «δεν είναι η εξυπηρέτηση του ενδιαφερομένου προσώπου, αλλά η εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος».
Η πάγια νομολογία επί του θέματος υπαγορεύει ότι η άρνηση έγκρισης της κατά παρέκκλιση αδειοδότησης δεν είναι απαραίτητο να αιτιολογείται ειδικά (βλ. μεταξύ άλλων Hawaii Hotels Ltd v. Δημοκρατίας (1995) 4(Δ) Α.Α.Δ. 2835, Ανδρέας Σ. Συμιλλίδης v. Δημοκρατίας (1998) 4 Α.Α.Δ. 43, Γιωργούλα Νικόλα Χαραλάμπους (Τσαγγαρίδη) v. Δημοκρατίας, Υπόθ. Αρ. 516/2001, ημερ. 15/10/2002 και Ioannis Georgiou Piggery Ltd v. Δημοκρατίας (2011) 3 Α.Α.Δ. 316). Προκύπτει, από τις πιο πάνω αποφάσεις, ότι δεν είναι στους καθ'ων η αίτηση το βάρος να αποδείξουν ότι η έγκριση της αίτησης δεν ήταν προς το δημόσιο συμφέρον, αλλά στο πρόσωπο που επικαλείται την ύπαρξη του, εν προκειμένω, στους αιτητές, οι οποίοι θα έπρεπε να αποδείξουν ότι η περίπτωσή τους δικαιολογείτο προς το δημόσιο συμφέρον ή από άλλες ειδικές περιπτώσεις που καθορίστηκαν με Κανονισμούς.
Στην προκειμένη περίπτωση, είναι σαφές ότι ουδείς λόγος δημοσίου συμφέροντος προτάθηκε για εξυπηρέτηση του οποίου θα έπρεπε η άδεια για παρέκκλιση να εγκριθεί. Αντίθετα, εκείνη η οποία θα κέρδιζε από την έγκριση της ήταν η Εφεσείουσα, η οποία δεν απέδειξε τη συνδρομή κανενός από τους ειδικούς λόγους και κριτήρια του άρθρου 19 της ΚΔΠ 309/99.
Τα όσα, ο συνήγορος, ανέφερε περί ελάττωσης της οχληρίας, αφού η αίτηση περιοριζόταν στην ανέγερση εκθεσιακού χώρου μόνο, δεν ευσταθούν. Η αίτηση της Εφεσείουσας υποβλήθηκε για ανέγερση εκθεσιακού χώρου οικοδομικών υλικών στο ισόγειο και χώρου στάθμευσης και αποθηκευτικού χώρου στο υπόγειο, όπως προκύπτει από το περιεχόμενο της και όπως δηλώνεται στην παράγραφο 2 των γεγονότων της αίτησης ακυρώσεως.
Το γεγονός ότι ήδη λειτουργούσε εκθεσιακός χώρος και αποθήκη και ίσως δημιουργείτο οχληρία, όπως υποδεικνύει ο συνήγορος, από παράνομη, βεβαίως, επιχείρηση, δεν αναιρεί τα κριθέντα από τους αρμόδιους φορείς και το ΣΜΠ, όπως ανωτέρω καταγράφηκαν, δεδομένου ότι η ανοχή προϋπάρχουσας παρανομίας, δεν συνιστά βάση νομιμοποίησης και υπόστρωμα της οποιασδήποτε έγκρισης.
Η εκφρασθείσα διαφορετική άποψη και προσέγγιση, από τους αρμόδιους φορείς, αντιμετωπίστηκε με τη διεξαγωγή δημόσιας ακρόασης. Το ΣΜΠ, αφού έλαβε τις εισηγήσεις και γνώμες από τα αρμόδια όργανα, σχημάτισε τη δική του εισήγηση, για την οποία δεν απαιτείται η παράθεση ειδικής αιτιολογίας ως προς τον λόγο για τον οποίο δεν ακολούθησε τις γνωμοδοτήσεις ή απόψεις κάποιων φορέων που διαφωνούσαν. Οι απόψεις των συγκεκριμένων φορέων, αν και σημαντικές ως συμβουλευτικές, δεν είναι δεσμευτικές. Η εκτελεστική αρμοδιότητα ανήκει θεσμικά στο Συμβούλιο, το οποίο, σε κάθε περίπτωση, διαμορφώνει τη δική του γνώμη, η οποία μπορεί να διαφοροποιείται.
Το κατ' εξοχήν γνωμοδοτικό όργανο, βάσει του Άρθρου 26(3)(β) του Νόμου και της ΚΔΠ 309/99 είναι το Συμβούλιο, το οποίο συλλέγει και συνθέτει τις απόψεις που υποβάλλουν οι διάφορες αρχές και όλα τα σχετικά τεχνοκρατικά στοιχεία (Καν. 15/1). Ως εκ τούτου, τα όσα εισηγείται ο συνήγορος της Εφεσείουσας για την ανάγκη ειδικής αιτιολόγησης, εξαιτίας του λόγου της διαφωνίας κάποιων, δεν ευσταθούν. (Γ. Ν. Ανδρονίκου v. Κυπριακής Δημοκρατίας μέσω του Υπουργικού Συμβουλίου (2009) 4(Α) Α.Α.Δ. σελ. 356).
Συνεπώς, δεν απαιτείτο αιτιολογία.»
Τα πιο πάνω, τα οποία υιοθετούνται πλήρως, τυγχάνουν απόλυτης εφαρμογής και στην υπό εξέταση υπόθεση, στην οποία δεν προτάθηκε οποιοσδήποτε λόγος δημοσίου συμφέροντος, για την εξυπηρέτηση του οποίου θα έπρεπε να εγκριθεί η αίτηση. Ούτε χρειαζόταν ειδική αιτιολόγηση παραγνώρισης των θετικών απόψεων των διαφόρων αρχών, εφόσον το κατ' εξοχήν γνωμοδοτικό όργανο, βάσει της σχετικής νομοθεσίας (Άρθρο 26 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου του 1972 - Ν. 90/1972 και της ΚΔΠ 309/99) είναι το Συμβούλιο, το οποίο εν προκειμένω, συνέλεξε και κατέγραψε όλες τις απόψεις και όλα τα σχετικά. Στη δε έκθεση του, το Συμβούλιο επεξηγεί τους λόγους για τους οποίους εισηγείται την απόρριψη της αίτησης. Όπως αναφέρεται, αυτή αντιστρατεύετο τη Γενική Στρατηγική Ανάπτυξης του Τοπικού Σχεδίου Λευκωσίας και την όλη φιλοσοφία του πολεοδομικού σχεδιασμού. Η δε εισήγηση της πολεοδομικής Αρχής «φαίνεται να μην έλαβε δεόντως υπόψη τις σοβαρές επιφυλάξεις του Τμήματος Δημοσίων Έργων», από το οποίο το Συμβούλιο ζήτησε, όπως αναφέρει, πρόσθετα στοιχεία «με σκοπό την αποφυγή λαθών σε ένα τόσο ζωτικό θέμα, που άπτεται της ασφάλειας του κοινού και του δημοσίου συμφέροντος.»
Τα πιο πάνω συνάδουν με τις πρόνοιες του Κανονισμού 19(2) της ΚΔΠ 309/99 σύμφωνα με τις οποίες, δεν χορηγείται πολεοδομική άδεια κατά παρέκκλιση για ανάπτυξη η οποία επηρεάζει ουσιωδώς τη γενική στρατηγική του ισχύοντος σχεδίου ανάπτυξης.».
Όσον αφορά, τέλος, στον πρώτο λόγο Έφεσης (βλ. ανωτέρω), κρίνουμε εύστοχη την παρατήρηση της πλευράς της Εφεσείουσας ότι οι διατάξεις του Κανονισμού 19(1)(α) - (ιβ) τελούν υπό την αίρεση (και) της προϋπόθεσης του Κανονισμού 19(2) («.19(1) Τηρουμένων των διατάξεων της παραγράφου (2) του παρόντος Κανονισμού…»). Ο Κανονισμός 19(2) προνοεί, συγκεκριμένα, ως εξής (με δικές μας υπογραμμίσεις):
«Δε χορηγείται πολεοδομική άδεια κατά παρέκκλιση για ανάπτυξη, η οποία επηρεάζει ουσιωδώς τη γενική στρατηγική του ισχύοντος Σχεδίου Ανάπτυξης: Νοείται ότι, σε περίπτωση που η ανάπτυξη επηρεάζει, κατά την κρίση του Συμβουλίου, τη γενική στρατηγική του ισχύοντος Σχεδίου Ανάπτυξης ουσιωδώς, το Συμβούλιο εισηγείται την απόρριψη της αίτησης και ενημερώνει το Πολεοδομικό Συμβούλιο με τα πορίσματα της μελέτης της αίτησης. Το Πολεοδομικό Συμβούλιο κρίνει αναφορικά με την ανάγκη τροποποίησης του Σχεδίου, σύμφωνα με τις καθορισμένες διαδικασίες.»
Οι πρόνοιες του Κανονισμού 19(2) είναι σαφώς απαγορευτικής διατακτικής φύσεως και δεσμεύουν, στην περίπτωση που διαγνωσθεί από το Συμβούλιο Μελέτης Παρεκκλίσεων, ότι επηρεάζεται ουσιωδώς η γενική στρατηγική του ισχύοντος Σχεδίου Ανάπτυξης, όπως αυτό εισηγηθεί στο Υπουργικό Συμβούλιο την απόρριψη της αίτησης για αυτό τον λόγο, χωρίς να υπεισέρχεται ζήτημα εξέτασης των προϋποθέσεων του Κανονισμού 19(1)(α) - (ιβ). Όπως έπραξε στην παρούσα περίπτωση. Με αυτό ως δεδομένο, η αιτιολογία της αρνητικής εισήγησης του Συμβουλίου Μελέτης Παρεκκλίσεων, η οποία ενσωματώθηκε στην τελική απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, ως προς το σκέλος του ότι δεν πληρούνται ούτε οι προϋποθέσεις του Κανονισμού 19(1)(α) - (ιβ) είναι, στην παρούσα περίπτωση και εκ των πραγμάτων, απλά δευτερεύουσας ή επικουρικής φύσεως (βλ. Άρθρο 32 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου, Ν. 158(Ι)/99), η οποία, αν ήθελε κριθεί ως πάσχουσα, δεν καθιστά την προσβαλλόμενη πράξη ακυρωτέα.
Τελικώς, το ζήτημα ανάγεται, στο πλαίσιο των ανωτέρω επεξηγηθέντων, στο κατά πόσο δόθηκε επαρκής εξήγηση για την απορριπτική εισήγηση του Συμβουλίου Μελέτης Παρεκκλίσεων και, εν τέλει, για την προσβαλλόμενη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, όσον αφορά στην κυρίως αιτιολογία ότι επηρεάζεται ουσιωδώς η γενική στρατηγική του ισχύοντος Σχεδίου Ανάπτυξης. Η κατάληξη μας στο προαναφερθέν ερώτημα είναι θετική. Είναι σαφές, από τα ενώπιον μας δεδομένα (βλ. Αιτιολογημένη Εισήγηση του Συμβουλίου Μελέτης Παρεκκλίσεων, Παράγραφος Β 2.3. (γ) και (δ), αλλά και καταληκτική παράγραφο 11 του Σημειώματος ημερομηνίας 11.7.2017 προς το Συμβούλιο Μελέτης Παρεκκλίσεων (βλ. ανωτέρω), ότι ο λόγος που θεωρήθηκε ότι θετική απόφαση θα επηρέαζε ουσιωδώς τη γενική στρατηγική του ισχύοντος Σχεδίου Ανάπτυξης είναι σε τέτοιο βαθμό ο επαναλαμβανόμενος αριθμός υποβολής αιτήσεων για ανέγερση μεμονωμένης κατοικίας και η ανάγκη για ομοιόμορφη αντιμετώπιση τέτοιων υποθέσεων και για σκοπούς συνεπούς στάσης της διοίκησης, σε συνδυασμό και με το γεγονός ότι στην εγγύς περιοχή του τεμαχίου δεν υπάρχει συσσώρευση άλλων κατοικιών που να συνιστά δομή ανάπτυξης με δημόσια υποδομή. Τονίζουμε επ’ αυτού ότι η ουσιαστική κρίση περί ουσιώδους επηρεασμού της γενικής στρατηγικής του ισχύοντος Σχεδίου Ανάπτυξης είναι σαφώς τεχνικής φύσεως και, σύμφωνα με πάγια πλέον νομολογία, δεν ελέγχεται από το Δικαστήριο.
Με δεδομένη, συνεπώς, τη νομιμότητα και επάρκεια της αιτιολογίας που δόθηκε για τη λήψη της επίδικης απόφασης στη βάση των προνοιών του Κανονισμού 19(2), καθίσταται αλυσιτελής, η εξέταση, κατά πόσο δόθηκε επαρκής αιτιολογία για τη έτερη επικουρική αιτιολογία περί μη πλήρωσης των προϋποθέσεων του Κανονισμού 19(1)(α) - (ιβ).
Συνεπώς, για τους λόγους που προαναφέρθηκαν, όλοι οι λόγοι Εφέσεως ευσταθούν και, κατ’ επέκταση η Έφεση επιτυγχάνει στην ολότητα της και η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται, συμπεριλαμβανομένων και των εξόδων αυτής.
Ο Εφεσίβλητος δεν καταχώρισε Αντέφεση με την οποία να επιζητεί εξέταση λόγων Εφέσεως που δεν εξετάστηκαν πρωτοδίκως. Προκύπτει μέσα από τον δικαστικό φάκελο ότι τέθηκε, επιπροσθέτως της έλλειψης δέουσας έρευνας και αιτιολογίας η οποία εδώ κρίθηκε ως νομίμως διενεργηθείσα και δοθείσα αντίστοιχα, και ισχυρισμός περί παραβίασης των αρχών της χρηστής διοίκησης, καλής πίστης και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικούμενου. Των οποίων η ισχυριζόμενη παραβίαση συναρτήθηκε αποκλειστικά με το τι λήφθηκε υπόψη σε σχέση με το μέρος της απόφασης η οποία αφορά στα κριτήρια του Κανονισμού 19(1)(α) - (ιβ). Συνεπώς, τυχόν παραπομπή της παρούσας περίπτωσης στο πρωτόδικο Δικαστήριο προς εξέταση και αυτού του ισχυρισμού, θα καθίστατο πρόδηλα αλυσιτελής, ενόψει της νομιμότητας της αιτιολογίας περί ουσιώδους επηρεασμού της γενικής στρατηγικής του ισχύοντος Σχεδίου Ανάπτυξης, ως επεξηγήθηκε ανωτέρω.
Συνεπώς, η προσβαλλόμενη διοικητική απόφαση επικυρώνεται.
Όσον αφορά στα έξοδα της Έφεσης και λαμβάνοντας υπόψη τα περιστατικά της παρούσας περίπτωσης, ως αναδύονται μέσα από το διοικητικό φάκελο της υπόθεσης, κρίνουμε ορθό και δίκαιο όπως αυτά μειωθούν στα €500 υπέρ της Εφεσείουσας και εναντίον του Εφεσίβλητου.
Α. ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, Π.
Γ. ΣΕΡΑΦΕΙΜ, Δ.
Δ. ΛΥΣΑΝΔΡΟΥ, Δ.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο