ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(Συνεκδ. Υποθ. Αρ. 100/2021 και 101/2021)
3 Φεβρουαρίου 2025
[ΚΩΜΟΔΡΟΜΟΣ, Πρόεδρος]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
(Υποθ. Αρ. 100/2021)
Αιτήτρια
ΚΑΙ
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ
2. ΥΠΟΥΡΓΙΚΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ
3. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ
4. ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ
Καθ’ ων η Αίτηση
(Υποθ. Αρ. 101/2021)
GESOMA ESTATES LIMITED
Αιτήτρια
ΚΑΙ
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ
2. ΥΠΟΥΡΓΙΚΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ
3. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ
4. ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ
Καθ’ ων η Αίτηση
Α. Χαραλάμπους (κα), για Χάρης Κυριακίδης Δ.Ε.Π.Ε., για Αιτήτρια
Θ. Χατζηλούκας, για Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, για Καθ’ ων η Αίτηση
ΑΠΟΦΑΣΗ
ΚΩΜΟΔΡΟΜΟΣ, Π.Δ.Δ.: Οι υπό κρίση προσφυγές συνεκδικάζονται δυνάμει διατάγματος του παρόντος Δικαστηρίου, ημερομηνίας 5.7.2022.
Με την προσφυγή αρ. 100/2021, η αιτήτρια αξιώνει-
«Δήλωση ή/και απόφαση του Δικαστηρίου ότι η πράξη ή/και απόφαση των Καθ’ ων η Αίτηση ημερομηνίας 25/06/2020 η οποία κοινοποιήθηκε στην Αιτήτρια διαμέσου επιστολής των Καθ’ ων η Αίτηση ημερομηνίας 09/11/2020 και συγκεκριμένα το μέρος της εν λόγω απόφασης σύμφωνα με το οποίο οι Καθ’ ων η Αίτηση αποφάσισαν να καλέσουν την Πολεοδομική Αρχή να επανεξετάσει την πολεοδομική αίτηση υπ’ αριθμό [.] για προσθηκομετατροπές σε υφιστάμενη εγκριμένη ξενοδοχειακή μονάδα στην Αγία Νάπα, υπό το καθεστώς νέας ανάπτυξης αντί ως προσθήκες/μετατροπές σε υφιστάμενη ξενοδοχειακή μονάδα είναι άκυρη, παράνομη και στερείται οποιουδήποτε εννόμου αποτελέσματος».
Με την προσφυγή αρ. 101/2021, ζητείται-
«Δήλωση ή/και απόφαση του Δικαστηρίου ότι η πράξη ή/και απόφαση των Καθ’ ων η Αίτηση ημερομηνίας 25/06/2020 η οποία κοινοποιήθηκε στην Αιτήτρια διαμέσου επιστολής των Καθ’ ων η Αίτηση ημερομηνίας 09/11/2020 και συγκεκριμένα το μέρος της εν λόγω απόφασης σύμφωνα με το οποίο οι Καθ’ ων η Αίτηση αποφάσισαν να καλέσουν την Πολεοδομική Αρχή να επανεξετάσει την πολεοδομική αίτηση υπ’ αριθμό [.] για προσθήκη κλινών σε υφιστάμενη ξενοδοχειακή μονάδα στην Αγία Νάπα, υπό το καθεστώς νέας ανάπτυξης αντί ως προσθήκες/μετατροπές σε υφιστάμενη ξενοδοχειακή μονάδα είναι άκυρη, παράνομη και στερείται οποιουδήποτε εννόμου αποτελέσματος».
Τα γεγονότα της προσφυγής αρ. 100/2021, είναι συνοπτικά τα εξής:
Κατά τις 6.4.2012, η αιτήτρια, εταιρεία περιορισμένης ευθύνης και ιδιοκτήτρια ξενοδοχειακής μονάδας στα τεμάχια αρ. 83, 92 και 93, Φ./ΣΧ.[.], στην Αγία Νάπα της Επαρχίας Αμμοχώστου («η ξενοδοχειακή μονάδα»), υπέβαλε στον Επαρχιακό Λειτουργό Αμμοχώστου, Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως («η Πολεοδομική Αρχή») Αίτηση για προσθηκομετατροπές στην ξενοδοχειακή μονάδα.
Η Πολεοδομική Αρχή, με απόφασή της ημερομηνίας 13.10.2016, αρνήθηκε τη χορήγηση της αιτούμενης Πολεοδομικής Άδειας για τους εξής λόγους, οι οποίοι αναγράφονται στη σχετική Γνωστοποίηση Αρνήσεως:
«(500) Το ξενοδοχείο έχει ανεγερθεί διαφορετικά από τα εγκεκριμένα σχέδια της άδειας οικοδομής με αριθμό φακέλου [.], και ως εκ τούτου δεν μπορεί να θεωρηθεί ως εγκριμένη ανάπτυξη. Συνεπώς η παρούσα αίτηση δεν είναι δυνατόν να εξετασθεί με βάση τις πρόνοιες του εδαφίου 3(α)(i), του άρθρου 45Α του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου ως προσθήκες και μετατροπές σε νόμιμα υφιστάμενη ξενοδοχειακή μονάδα.
(501) Στα τεμάχια όπου προτείνεται η ανάπτυξη δεν έχουν διασφαλιστεί οι απαραίτητες συνθήκες ανάπτυξης της περιοχής κατά παράβαση των προνοιών του εδαφίου 3(γ), του άρθρου 45Α του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου. Συγκεκριμένα, δεν έχουν παραχωρηθεί στο δημόσιο, τόσο η έκταση γης από το προς ανάπτυξη τεμάχιο που απαιτείται για τη διεύρυνση του οδικού δικτύου (ρυμοτομία), όσο και η έκταση γης που απαιτείται για τη δημιουργία ανοικτού δημόσιου χώρου πρασίνου, σύμφωνα με τους όρους και εγκεκριμένα σχέδια της άδειας οικοδομής με αρ. [.], ημερομηνίας 27.03.1992, με αριθμό φακέλου [.]».
Η αιτήτρια αντέδρασε και κατά της πιο πάνω απόφασης υπέβαλε, δια των δικηγόρων της, Ιεραρχική Προσφυγή ημερομηνίας 13.1.2017, καθώς και συμπληρωματική επιστολή ημερομηνίας 20.1.2017, με βάση τις διατάξεις του άρθρου 31 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου (Ν. 90/72), ως αυτός ίσχυε κατά τον ουσιώδη χρόνο («ο Νόμος»).
Στο πλαίσιο εξέτασης της Ιεραρχικής Προσφυγής, η Πολεοδομική Αρχή απέστειλε προς τον Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Εσωτερικών, σχετική έκθεση/επιστολή, ημερομηνίας 26.9.2019, δια της οποίας τοποθετήθηκε αρνητικά ως προς την έγκρισή της, ενώ αρνητική ήταν και η θέση του Διευθυντή Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως, ο οποίος, με το Σημείωμά του αρ. 123Α/2, ημερομηνίας 16.6.2020, προς την αρμόδια Υπουργική Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 31 του Νόμου, εισηγήθηκε την απόρριψη της Ιεραρχικής Προσφυγής.
Η Υπουργική Επιτροπή, στη συνεδρία της ημερομηνίας 25.6.2020, αποφάσισε ομόφωνα να αποδεχθεί την Ιεραρχική Προσφυγή προς επανεξέταση και να καλέσει την Πολεοδομική Αρχή να επανεξετάσει την αίτηση ως νέα ανάπτυξη (παρά ως προσθήκες/μετατροπές στην υφιστάμενη ξενοδοχειακή μονάδα), «[.] νοουμένου ότι οι προσφεύγοντες θα υποβάλουν εντός προθεσμίας τριών (3) μηνών από την ημερομηνία κοινοποίησης της απόφασης της Επιτροπής, νέα σχέδια τα οποία θα αποτυπώνουν πλήρως την υφιστάμενη κατάσταση, προς σχετική αξιολόγηση από την Πολεοδομική Αρχή και εκ νέου παραπομπή της Προσφυγής στην Υπουργική Επιτροπή για λήψη απόφασης».
Η πιο πάνω απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής γνωστοποιήθηκε στους δικηγόρους της αιτήτριας δι’ επιστολής του Γενικού Διευθυντή Υπουργείου Εσωτερικών, ημερομηνίας 9.11.2020.
Κατά της πιο πάνω απόφασης, καταχωρήθηκε η προσφυγή αρ. 100/2021, στις 22.1.2021.
Όσον αφορά στην προσφυγή αρ. 101/2021, τα γεγονότα προσομοιάζουν εν πολλοίς με τα προεκτεθέντα και έχουν συνοπτικά ως ακολούθως:
Κατά τις 17.2.2014, η αιτήτρια υπέβαλε στην Πολεοδομική Αρχή Αίτηση για προσθήκη κλινών σε υφιστάμενη ξενοδοχειακή μονάδα, τη χορήγηση της οποίας αρνήθηκε η Πολεοδομική Αρχή, με απόφασή της ημερομηνίας 31.8.2021, στην οποία αναφέρονταν τα εξής ως λόγοι άρνησης:
«(500) Στα τεμάχια όπου προτείνεται η ανάπτυξη δεν έχουν διασφαλιστεί οι απαραίτητες συνθήκες ανάπτυξης της περιοχής κατά παράβαση των προνοιών της παραγράφου 1.1(β) του Μέρους Γ (Γενικές Πρόνοιες Πολιτικής), της Δήλωσης Πολιτικής Αγίας Νάπας 2015. Συγκεκριμένα, δεν έχουν παραχωρηθεί στο δημόσιο, τόσο η έκταση γης από το προς ανάπτυξη τεμάχιο που απαιτείται για τη διεύρυνση του οδικού δικτύου (ρυμοτομία), όσο και η έκταση γης που απαιτείται για τη δημιουργία ανοικτού δημόσιου χώρου πρασίνου, σύμφωνα με τους όρους και εγκεκριμένα σχέδια της άδειας οικοδομής με αρ. 9388, ημερομηνίας 27.03.1992, με αριθμό φακέλου [.].
(501) Το ξενοδοχείο έχει ανεγερθεί διαφορετικά σε σχέση με τα εγκριμένα σχέδια της άδειας οικοδομής με αριθμό φακέλου [.], και ως εκ τούτου δεν μπορεί να θεωρηθεί ως εγκριμένη ανάπτυξη. Συνεπώς η παρούσα αίτηση δεν είναι δυνατόν να εξετασθεί ως προσθήκες και μετατροπές σε νόμιμα υφιστάμενη ξενοδοχειακή μονάδα κατά παράβαση των προνοιών της παραγράφου 6.4 (Προσθήκες-Μετατροπές Τουριστικής Μονάδας) του Μέρους Β της Δήλωσης Πολιτικής Αγίας Νάπας 2015. Επιπλέον, ενόψει του ότι δεν έχουν παραχωρηθεί οι δεσμεύσεις (ως σχετικά αναφέρεται στον Λόγο Άρνησης (500) πιο πάνω) δεν είναι δυνατόν να τύχουν εφαρμογής οι πρόνοιες της εν λόγω Πολιτικής.».
Κατά της πιο πάνω απόφασης η αιτήτρια υπέβαλε δια των δικηγόρων της, Ιεραρχική Προσφυγή ημερομηνίας 27.10.2016, καθώς και συμπληρωματική επιστολή ημερομηνίας 20.1.2017, με βάση τις διατάξεις του άρθρου 31 του Νόμου.
Στο πλαίσιο εξέτασης της Ιεραρχικής Προσφυγής, η Πολεοδομική Αρχή απέστειλε προς τον Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Εσωτερικών, σχετική έκθεση/επιστολή, ημερομηνίας 25.9.2019, δια της οποίας τοποθετήθηκε αρνητικά ως προς την έγκρισή της, ενώ αρνητική ήταν και η θέση του Διευθυντή Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως, ο οποίος, με το Σημείωμά του αρ. 123Α/1, ημερομηνίας 16.6.2020, προς την αρμόδια Υπουργική Επιτροπή, εισηγήθηκε την απόρριψη της Ιεραρχικής Προσφυγής.
Η Υπουργική Επιτροπή, στη συνεδρία της ημερομηνίας 25.6.2020, αποφάσισε ομόφωνα να αποδεχθεί την Ιεραρχική Προσφυγή προς επανεξέταση και να καλέσει την Πολεοδομική Αρχή να επανεξετάσει την αίτηση ως νέα ανάπτυξη (παρά ως προσθήκες/μετατροπές στην υφιστάμενη ξενοδοχειακή μονάδα), «[.] νοουμένου ότι οι προσφεύγοντες θα υποβάλουν εντός προθεσμίας τριών (3) μηνών από την ημερομηνία κοινοποίησης της απόφασης της Επιτροπής, νέα σχέδια τα οποία θα αποτυπώνουν πλήρως την υφιστάμενη κατάσταση, προς σχετική αξιολόγηση από την Πολεοδομική Αρχή και εκ νέου παραπομπή της Προσφυγής στην Υπουργική Επιτροπή για λήψη απόφασης».
Η πιο πάνω απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής γνωστοποιήθηκε στους δικηγόρους της αιτήτριας δι’ επιστολής του Γενικού Διευθυντή Υπουργείου Εσωτερικών, ημερομηνίας 9.11.2020.
Κατά της πιο πάνω απόφασης, καταχωρήθηκε η προσφυγή αρ. 101/2021 στις 22.1.2021.
Με βάση τα πιο πάνω, καθίσταται εύκολα αντιληπτό ότι οι δυο προσφυγές, πέραν του εν πολλοίς κοινού πραγματικού υποβάθρου, παρουσιάζουν και κοινά νομικά θέματα. Συνακόλουθα, τα όσα εξετάζονται αμέσως κατωτέρω, αφορούν και στις δυο υποθέσεις.
Πριν από την εξέταση των προβαλλόμενων λόγων ακύρωσης που προωθούνται, προέχει η εξέταση των δυο προδικαστικών ενστάσεων που ήγειρε η πλευρά των καθ’ ων η αίτηση, αρχικώς δια του δικογράφου της ενστάσεως της και ακολούθως δια της γραπτής της αγόρευσης και οι οποίες αφορούν ευθέως σε ζητήματα δημοσίας τάξης, σχετιζόμενες με την ύπαρξη υποκειμενικών και αντικειμενικών προϋποθέσεων του παραδεκτού των δυο προσφυγών.
Ειδικότερα, με την πρώτη εγειρόμενη προδικαστική ένσταση, οι καθ’ ων η αίτηση ισχυρίζονται ότι οι προσφυγές στρέφονται κατά μη εκτελεστής διοικητικής πράξης.
Με τη δεύτερη προδικαστική, προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι η αιτήτρια στερείται του απαιτούμενου εννόμου συμφέροντος προς προώθηση των προσφυγών της.
Προέχει η εξέταση της προδικαστικής ένστασης περί της ύπαρξης της απαιτούμενης νομιμοποίησης της αιτήτριας να προσβάλει τις επίδικες αποφάσεις, εφόσον το έννομο συμφέρον αποτελεί αδήριτη προϋπόθεση για την άσκηση οποιασδήποτε προσφυγής στη βάση του Άρθρου 146 του Συντάγματος (The Onisi Ltd ν. Δημοκρατίας, Α.Ε. 202A/2010, ημερ. 13.2.2017, Κουλέντη ν. Δημοκρατίας, Α.Ε. 92/2014, ημερ. 2.12.2020, ECLI:CY:AD:2020:C411) και, ως εκ της θεμελιώδους σημασίας του, η ύπαρξη του και η κρίση για τον κατά πόσον υφίσταται η απαιτούμενη νομιμοποίηση, εξετάζεται και αποφασίζεται κατά προτεραιότητα (Πανεπιστήμιο Κύπρου ν. Θεοδότη Χατζηβασιλείου Ε.Δ.Δ. 24/2018, ημερ. 25.1.2024). Όπως τέθηκε το ζήτημα στην Μ.Α. ΚΤΗΜΑ ΜΑΚΕΝΖΥ ΛΙΜΙΤΕΔ κ.α. ν. Δήμου Λάρνακας Ε.Δ.Δ. 71/2018, ημερ. 22.11.2023, «[.] η ύπαρξη εννόμου συμφέροντος τίθεται από το Σύνταγμα στο Άρθρο 146.2, ως προϋπόθεση για την άσκηση αίτησης ακυρώσεως. Όπως έχει επανειλημμένα λεχθεί, πρόκειται για θέμα δημόσιας τάξης και εξετάζεται ακόμα και αυτεπαγγέλτως, σε οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας (βλ. Joannou & Paraskevaides Ltd v. Δημοκρατίας (2006) 3 Α.Α.Δ. 341)».
Εν προκειμένω, δεν μπορώ παρά να παρατηρήσω ότι η εν λόγω προδικαστική ένσταση δεν αναπτύσσεται επαρκώς, με αποτέλεσμα να μην καθίσταται αντιληπτό το σκεπτικό και/ή το υπόβαθρό της. Η μόνη αναφορά που γίνεται από το συνήγορο της αιτήτριας επ’ αυτού του θέματος, εντοπίζεται στη γραπτή του αγόρευση, όπου ο κ. Χατζηλούκας αναφέρει ότι είναι αμφίβολο αν συντρέχει το απαιτούμενο έννομο συμφέρον της αιτήτριας «[.] λόγω της αντιφατικής συμπεριφοράς της αιτήτριας, αλλά και λόγω της συνεχιζόμενης διαδικασίας». Γίνεται στη συνέχεια αναφορά σε αποφάσεις της ημεδαπής νομολογίας, χωρίς όμως οποιαδήποτε υπαγωγή των γεγονότων της παρούσας σε αυτές και χωρίς διασύνδεση οποιασδήποτε επιχειρηματολογίας με τις εν λόγω αποφάσεις. Με αποτέλεσμα, ο συγκεκριμένος, εν είδει προδικαστικής ενστάσεως προβαλλόμενος, ισχυρισμός να παραμένει μετέωρος και να στερείται της απαιτούμενης στοιχειοθέτησης.
Εν πάση όμως περιπτώσει, είναι σαφές από το περιεχόμενο της Ιεραρχικής της Προσφυγής, ότι η αιτήτρια ουδέποτε αποδέχθηκε τους λόγους απόρριψης της Πολεοδομικής Αίτησής της, ενώ οι όποιες ενέργειές της έγιναν επ’ αφορμή και μετά την έκδοση της προσβαλλόμενης απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής, δεν καταδεικνύουν οποιαδήποτε αποδοχή εκ μέρους της αιτήτριας: τουναντίον, όπως προκύπτει ξεκάθαρα από την επιστολή της πλευράς της αιτήτριας προς την Πολεοδομική Αρχή, ημερομηνίας 15.1.2021, αυτές οι ενέργειες έγιναν «Άνευ βλάβης δικαιωμάτων». Με αποτέλεσμα να καθίστανται αβάσιμοι και απορριπτέοι οι περί του αντιθέτου ισχυρισμοί των καθ’ ων η αίτηση καθώς και ο ισχυρισμός περί ταυτόχρονης επιδοκιμασίας και αποδοκιμασίας εκ μέρους της αιτήτριας.
Συνεπώς, η πρώτη προδικαστική ένσταση απορρίπτεται. Κρίνω ότι έχει η αιτήτρια το απαιτούμενο έννομο συμφέρον να στρέφεται κατά, του μέρους έστω, όπως η ίδια επέλεξε να πράξει, της απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής, ημερομηνίας 25.6.2020, ως αυτή τής κοινοποιήθηκε με την επιστολή ημερομηνίας 9.11.2020.
Το επόμενο, ωστόσο, που θα πρέπει να εξεταστεί, αποτελεί άλλωστε την δεύτερη προδικαστική ένσταση των καθ’ ων η αίτηση, είναι κατά πόσον η εν λόγω προσβαλλόμενη απόφαση συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη εν τη εννοία του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Τονίζεται ότι η εκτελεστότητα μιας διοικητικής πράξης αποτελεί την προϋπόθεση άσκησης της αναθεωρητικής δικαιοδοσίας του Διοικητικού Δικαστηρίου (Αγνή Σακκά ν. Κυπριακό Συμβούλιο Αναγνώρισης Τίτλων Σπουδών (ΚΥ.Σ.Α.Τ.Σ.), Ε.Δ.Δ. 98/17, ημερ. 6.12.2023).
Όπως έχει προαναφερθεί, αντικείμενο των δυο προσφυγών είναι η νομιμότητα και εγκυρότητα του μέρους της, ληφθείσας κατά την 25.6.2020, απόφασης των καθ’ ων η αίτηση, σύμφωνα με το οποίο οι καθ’ ων η αίτηση αποφάσισαν να καλέσουν την Πολεοδομική Αρχή να επανεξετάσει την Πολεοδομική Αίτηση υπ’ αριθμό [.] για προσθηκομετατροπές στην ξενοδοχειακή μονάδα, υπό το καθεστώς νέας ανάπτυξης αντί ως προσθήκες/μετατροπές σε υφιστάμενη ξενοδοχειακή μονάδα (προσφυγή αρ. 100/2021), καθώς και η νομιμότητα και εγκυρότητα του μέρους της, επίσης ληφθείσας κατά την 25.6.2020, απόφασης των καθ’ ων η αίτηση, σύμφωνα με το οποίο οι καθ’ ων η αίτηση αποφάσισαν να καλέσουν την Πολεοδομική Αρχή να επανεξετάσει την Πολεοδομική Αίτηση υπ’ αριθμό [.] για προσθήκη κλινών στην ξενοδοχειακή μονάδα, υπό το καθεστώς νέας ανάπτυξης αντί ως προσθήκες/μετατροπές σε υφιστάμενη ξενοδοχειακή μονάδα (προσφυγή αρ. 101/2021).
Η πιο πάνω απόφαση των καθ’ ων η αίτηση, όπως προκύπτει από το πρακτικό της συνεδρίας της Υπουργικής Επιτροπής, ημερομηνίας 25.6.2020, αλλά και από την επίδικη επιστολή ημερομηνίας 9.11.2020, λήφθηκε στο πλαίσιο της ομόφωνης απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής να αποδεχθεί την Ιεραρχική Προσφυγή της αιτήτριας προς επανεξέταση. Πράγματι, προκύπτει με επαρκή σαφήνεια από το πρακτικό λήψης της επίδικης απόφασης, αλλά και από την επίδικη επιστολή, ότι η Υπουργική Επιτροπή, αποφάσισε να επανεξετάσει τις δυο Ιεραρχικές Προσφυγές της αιτήτριας, αφού προηγουμένως η Πολεοδομική Αρχή επανεξετάσει τις δυο αιτήσεις της αιτήτριας ως νέα ανάπτυξη, νοουμένου όμως ότι η αιτήτρια θα υποβάλει εντός προθεσμίας τριών μηνών από την ημερομηνία γνωστοποίησης της επίδικης απόφασης της Επιτροπής, νέα σχέδια τα οποία θα αποτυπώνουν πλήρως την υφιστάμενη κατάσταση, προς σχετική αξιολόγηση από την Πολεοδομική Αρχή. Συνεπώς, η δια των υπό κρίση προσφυγών προσβαλλόμενη απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής να καλέσει την Πολεοδομική Αρχή να επανεξετάσει την πολεοδομική αίτηση υπ’ αριθμό [.] για προσθηκομετατροπές στην ξενοδοχειακή μονάδα, υπό το καθεστώς νέας ανάπτυξης αντί ως προσθήκες/μετατροπές σε υφιστάμενη ξενοδοχειακή μονάδα, καθώς και η προσβαλλόμενη απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής να καλέσει την Πολεοδομική Αρχή να επανεξετάσει την πολεοδομική αίτηση υπ’ αριθμό [.] για προσθήκη κλινών στην ξενοδοχειακή μονάδα, υπό το καθεστώς νέας ανάπτυξης αντί ως προσθήκες/μετατροπές σε υφιστάμενη ξενοδοχειακή μονάδα, ήταν μέρος μιας ευρύτερης απόφασης, η οποία και μόνον μπορεί να επιφέρει έννομες συνέπειες και/ή έννομα αποτελέσματα, δικαιώματα και υποχρεώσεις που δεν υπήρχαν πριν από τη λήψη της. Αυτή η απόφαση, όπως αυτολεξεί αποτυπώνεται στην επίδικη συνεδρία της Υπουργικής Επιτροπής ημερομηνίας 25.6.2020, ήταν η απόφαση της Επιτροπής «[.] να αποδεχθεί την Ιεραρχική Προσφυγή των αιτητών προς επανεξέταση, και να καλέσει την Πολεοδομική Αρχή να επανεξετάσει την αίτηση, ως νέα ανάπτυξη (παρά ως προσθήκες/μετατροπές στην υφιστάμενη ξενοδοχειακή μονάδα αφού αυτή υλοποιήθηκε διαφορετικά από τα εγκριμένα σχέδια), νοουμένου ότι οι προσφεύγοντες θα υποβάλουν εντός προθεσμίας τριών (3) μηνών από την ημερομηνία κοινοποίησης της απόφασης της Επιτροπής, νέα σχέδια τα οποία θα αποτυπώνουν πλήρως την υφιστάμενη κατάσταση, προς σχετική αξιολόγηση από την Πολεοδομική Αρχή και εκ νέου παραπομπή της Προσφυγής στην Υπουργική Επιτροπή για λήψη απόφασης.». Μάλιστα, όπως αναφέρεται αμέσως μετά, «Σε περίπτωση που οι Προσφεύγοντες δεν συμμορφωθούν με την απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής, η Πολεοδομική Αρχή να προβεί στη λήψη μέτρων δυνάμει του άρθρου 46 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου».
Είναι πρόδηλο ότι μόνον η αμέσως πιο πάνω απόφαση, στο σύνολό της, θα μπορούσε παραδεκτώς να προσβληθεί δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος ως εκτελεστή διοικητική πράξη, εφόσον μόνον η πράξη αυτή επιφέρει έννομες συνέπειες και/ή έννομα αποτελέσματα που δεν υπήρχαν προηγουμένως.
Εξ’ αντιδιαστολής, η εδώ προσβαλλόμενη πράξη, ήτοι το μέρος της, ληφθείσας κατά την 25.6.2020, απόφασης των καθ’ ων η αίτηση, σύμφωνα με το οποίο οι καθ’ ων αποφάσισαν να καλέσουν την Πολεοδομική Αρχή να επανεξετάσει την Πολεοδομική Αίτηση υπ’ αριθμό [.] για προσθηκομετατροπές στην ξενοδοχειακή μονάδα, υπό το καθεστώς νέας ανάπτυξης αντί ως προσθήκες/μετατροπές σε υφιστάμενη ξενοδοχειακή μονάδα, καθώς και το μέρος της απόφασης των καθ’ ων η αίτηση, σύμφωνα με το οποίο οι καθ’ ων η αίτηση αποφάσισαν να καλέσουν την Πολεοδομική Αρχή να επανεξετάσει την Πολεοδομική Αίτηση υπ’ αριθμό [.] για προσθήκη κλινών στην ξενοδοχειακή μονάδα, υπό το καθεστώς νέας ανάπτυξης αντί ως προσθήκες/μετατροπές σε υφιστάμενη ξενοδοχειακή μονάδα, δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη εν τη εννοία του Άρθρου 146 του Συντάγματος, μη δυνάμενη ωσαύτως να αποτελέσει αντικείμενο αναθεωρητικού ελέγχου. Εκ των πραγμάτων, οι εν λόγω αποφάσεις από μόνες τους και χωρίς τη μεσολάβηση άλλου οργάνου, δεν γεννούν ούτε δικαιώματα ούτε υποχρεώσεις στην αιτήτρια. Δεν αναπτύσσουν άμεση νομική ισχύ και, εν πάση περιπτώσει, δεν επιφέρουν άμεσες έννομες συνέπειες στην αιτήτρια. Χρειάζεται, προκειμένου να επέλθουν έννομα αποτελέσματα, να συντρέξουν και οι λοιποί όροι και/ή προϋποθέσεις, που έχουν ήδη εκτεθεί πιο πάνω και αποτελούν μέρος της απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής, και τα οποία όμως δεν προσβάλλονται από την αιτήτρια και/ή δεν αποτελούν αντικείμενο των παρουσών προσφυγών. Επαναλαμβάνεται ότι οι εδώ προσβαλλόμενες πράξεις αποτελούν μέρος μιας ευρύτερης απόφασης των καθ’ ων η αίτηση, η οποία έχει εκτεθεί στο σύνολό της πιο πάνω και η οποία είναι η μόνη που θα μπορούσε να προσβληθεί δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος.
Προσφυγή θα μπορούσε ενδεχομένως να καταχωρηθεί κατά της, κατόπιν αξιολόγησης, απόφασης της Πολεοδομικής Αρχής και κατά της απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής, μετά την επανεξέταση της Ιεραρχικής Προσφυγής της αιτήτριας. Παρομοίως, απόφαση υποκείμενη σε προσφυγή είναι απόφαση που εκδίδεται δυνάμει του άρθρου 46 του Νόμου, όπου προβλέπεται η δυνατότητα έκδοσης Ειδοποίησης Επιβολής. Ωστόσο, με τις υπό εξέταση προσφυγές, δεν προσβάλλεται ούτε το μέρος της επίδικης απόφασης, σύμφωνα με το οποίο η Υπουργική Επιτροπή καλεί την Πολεοδομική Αρχή στη λήψη μέτρων κατά της αιτήτριας δυνάμει του εν λόγω άρθρου 46, σε περίπτωση μη συμμόρφωσης της τελευταίας με την απόφασή της, ούτε και οι λοιποί όροι και/ή προϋποθέσεις που τάσσει η απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής.
Στην απόφαση Νικόλας Χ’ Νικόλα κ.α. ν. Δημοκρατίας, Ε.Δ.Δ. 84/18, ημερ. 7.2.2024, επαναλήφθηκαν τα χαρακτηριστικά της εκτελεστής διοικητικής πράξης:
«Η εκτελεστή διοικητική πράξη είναι εκείνη που επιφέρει έννομα αποτελέσματα. Αρκεί να παραπέμψουμε στην κλασική και λιτή διατύπωση από την απόφαση της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering (1994) 3 ΑΑΔ 26
«Το κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης ή απόφασης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Πράξη είναι εκτελεστή εφόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στο διοικούμενο, μη υφιστάμενες πριν την έκδοση της, η μη εκπλήρωση των οποίων παρέχει το δικαίωμα στη Διοίκηση να επικαλεσθεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεσή τους.».
Στην Α/ΦΟΙ Μ. ΦΙΛΙΠΠΟΥ ΕΝΕΡΓΕΙΑΚΗ ΛΤΔ κ.α. ν. Δημοκρατίας, Ε.Δ.Δ. 17/2020 σχετ. με 19/2020, 20/2020, 21/2020, 22/2020, ημερ 21.1.2025, λέχθηκαν χαρακτηριστικά τα εξής (η υπογράμμιση έχει προστεθεί):
«Εκτελεστή είναι η πράξη η οποία αφορά τη δημιουργία, διαφοροποίηση, αλλοίωση ή κατάργηση νομικής υπόστασης του πολίτη, ως διοικούμενου, έναντι της διοίκησης. Είναι εκείνη η οποία επηρεάζει τα δικαιώματα και υποχρεώσεις του διοικούμενου. [.]
Όπως τέθηκε στην P.A. College v. Δημοκρατίας (2002) 3 Α.Α.Δ. 187, η απόφαση του Υπουργού Παιδείας δεν παρήγαγε, από μόνη της, άμεσα αποτελέσματα. Ήτοι, η απόφασή του να προδιαγράψει τους καταληκτικούς τίτλους σπουδών που θα ήταν δυνατό να παρασχεθούν από σχολές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης και τα στοιχεία που αυτοί έπρεπε να περιλαμβάνουν, δεν αποτελούσε εκτελεστή διοικητική πράξη, διότι η απόφαση δεν προκαθόριζε τους τίτλους σπουδών που θα μπορούσαν να χορηγήσουν οι Εφεσείοντες. Προδιαγραφόταν μόνο η διαδικασία και το πλαίσιο έγκρισης σπουδών. Όπως λέχθηκε, «Για να είναι εκτελεστή απόφαση της Διοίκησης, η παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων για τα δικαιώματα των διοικούμενων πρέπει να είναι άμεση και όχι να πιθανολογείται ως ενδεχόμενο του μέλλοντος.»
Διαφωτιστική επίσης η αναφορά στο σύγγραμμα Π.Δ. Δαγτόγλου «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο» 5η Έκδ. σελ. 289, ότι «Διοικητική είναι μόνο η πράξη που αναπτύσσει άμεση νομική ισχύ, δέσμευση δηλαδή του αποδέκτη της χωρίς την ανάγκη μεσολαβητικής πράξης άλλου οργάνου.».
Ενόψει λοιπόν των όσων έχουν προαναφερθεί, στη βάση των γεγονότων της υπό κρίση υπόθεσης και υπό το φως της προεκτεθείσας νομολογίας, κρίνω ότι και οι εδώ προσβαλλόμενες αποφάσεις στερούνται εκτελεστότητας και απαραδέκτως προσβάλλονται δι’ αιτήσεως ακυρώσεως. Διαφορετική προσέγγιση, θα προεσέκρουσε ευθέως στις πιο πάνω πάγιες νομολογιακές κατευθυντήριες.
Επιπρόσθετα δε, και σε άμεση συνάρτηση με τα πιο πάνω και δη σε σχέση με το κύριο χαρακτηριστικό της εκτελεστής διοικητικής πράξης ως πράξη που αναπτύσσει άμεση νομική ισχύ και επιφέρει άμεσα νομικά αποτελέσματα, παρατηρώ και τα εξής:
Ισχυρίζεται η πλευρά της αιτήτριας δια της απαντητικής γραπτής αγόρευσής της, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση γεννά αφ’ εαυτής δικαιώματα και υποχρεώσεις στην αιτήτρια, καθότι αλλάζει το καθεστώς εξέτασης της αίτησής της και ότι η αιτήτρια «[.] θα υποστεί ζημιά εκατοντάδων χιλιάδων ευρώ, δεδομένου ότι ακόμα και εάν αξιοποιηθούν όλα τα εν ισχύ πολεοδομικά κίνητρα, δεν μπορεί να καλυφθεί το δομήσιμο εμβαδό της ανάπτυξης ως υφίσταται σήμερα» και «[.] θα κληθεί να καταβάλει υπέρογκα ποσά ως αντιστάθμισμα, σε σχέση με την χρήση των Κινήτρων για την Ανάκαμψη της Αναπτυξιακής Δραστηριότητας στην Κύπρο, ως ισχύουν σήμερα».
Ωστόσο, διαπιστώνω ότι οι πιο πάνω ισχυρισμοί δεν δικογραφούνται σε κανένα νομικό σημείο της αίτησης ακυρώσεως, ενώ η μόνη αναφορά που θα μπορούσε να θεωρηθεί σχετική είναι αυτής της παραγράφου 23 των γεγονότων της αίτησης, η οποία, όμως, σε καμία περίπτωση δεν θα μπορούσε να ιδωθεί ως συνιστώσα επαρκή βάση δικογράφησης των εν λόγω ισχυρισμών. Στην εν λόγω παράγραφο αναφέρεται ότι «[.] τα έννομα συμφέροντα της Αιτήτριας πλήττονται ανεπανόρθωτα με την έκδοση της προσβαλλόμενης απόφασης για εξέταση της πολεοδομικής αίτησης υπό το καθεστώς νέας ανάπτυξης». Προφανώς, αυτή η αναφορά που περιέχεται στα γεγονότα της αίτησης ακυρώσεως, δεν ανταποκρίνεται στη θεμελιώδη επιταγή για επαρκή δικογράφηση όλων των λόγων ακύρωσης.
Κατά πάγια νομολογία, η δικογραφία συνιστά το μέσο προσδιορισμού των επίδικων θεμάτων. Οι γραπτές αγορεύσεις που υποβάλλονται μετά την επιθεώρηση των φακέλων δεν αποτελούν μέσο προσδιορισμού των επιδίκων θεμάτων, αλλά εξειδικεύουν και συγκεκριμενοποιούν τα επίδικα θέματα που προσδιορίζονται στα νομικά σημεία της αίτησης και τα οποία καλείται το Δικαστήριο να επιλύσει (Δημοκρατία ν. Ευγενίου κ.α. (2005) 3 Α.Α.Δ. 257, 263, Δημοκρατία ν. Svetlana Shalaeva (2010) 3 Α.Α.Δ. 598). Παρομοίως, στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Κουκκουρή (1993) 3 Α.Α.Δ. 598, αποφασίστηκε ότι η δικογραφία αποτελεί το μέσο προσδιορισμού των επίδικων θεμάτων και ότι οι τελικές αγορεύσεις που καταχωρούνται εξειδικεύουν τους λόγους της προσφυγής, τις οποίες το Δικαστήριο καλείται να εξετάσει. Οι ισχυρισμοί για την ακύρωση μιας διοικητικής απόφασης πρέπει να είναι συγκεκριμένοι και να εξειδικεύουν ποια νομοθετική πρόνοια ή αρχή διοικητικού δικαίου παραβιάζεται. Η δε αιτιολόγηση των νομικών σημείων πάνω στα οποία βασίζεται μια προσφυγή είναι απαραίτητη για την εξέταση από το Διοικητικό Δικαστήριο των λόγων που προσβάλλουν τη νομιμότητα μιας διοικητικής πράξης (Latomia Estate Ltd. v. Δημοκρατίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 672). Πιο πρόσφατα, στην Μιχαήλ κ.α. ν. Δημοκρατίας, Ε.Δ.Δ. αρ. 112/2017, ημερ. 19.3.2019, η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου τόνισε εκ νέου την ανάγκη συμμόρφωσης με τον Κανονισμό 7 του Διαδικαστικού Κανονισμού του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου του 1962, λέγοντας τα εξής:
«Ο Κ. 7 είναι σαφής. Θέτει υποχρέωση σε κάθε διάδικο, διά των εγγράφων προτάσεών του, «να εκθέτη τα νομικά σημεία επί των οποίων στηρίζεται, αιτιολογών, συγχρόνως ταύτα πλήρως». Περαιτέρω, κατά πάγια νομολογία, δεν αρκεί η απλή επίκληση της παραβίασης ενός άρθρου του Συντάγματος, ή ενός νόμου, ή γενικών αρχών του διοικητικού δικαίου, χωρίς οποιαδήποτε συγκεκριμενοποίηση. Απαιτείται η αιτιολόγηση των νομικών σημείων στα οποία βασίζεται η προσφυγή, για την εξέταση, από το δικαστήριο, των λόγων ακύρωσης της διοικητικής πράξης, (βλ. Latomia Estate Ltd κ.ά. v. Δημοκρατίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 672). Στην προκειμένη περίπτωση, εξέταση των επτά νομικών σημείων της προσφυγής καθιστά σαφές πως, σε κανένα από αυτά, δε δικογραφήθηκε, με σαφήνεια και σύμφωνα με τις σχετικές πρόνοιες του Κ. 7, καθώς και με τις πιο πάνω καθιερωμένες νομολογιακές αρχές, η προεκτεθείσα βασική θέση των εφεσειόντων.
[.]
Από την εν λόγω διατύπωση, αναμφίβολα, προκύπτει πως ορθά αποφάσισε το πρωτόδικο Δικαστήριο να μην εξετάσει τον κύριο ισχυρισμό των εφεσειόντων περί κανονιστικής διάταξης που βρίσκεται εκτός του εξουσιοδοτικού πλαισίου του Νόμου (ultra vires). Η παρατεθείσα διατύπωση του συγκεκριμένου νομικού σημείου, αλλά και των υπολοίπων, δεν ικανοποιεί την υποχρέωση που θέτει ο Κ. 7, ειδικά, αφού ουδεμία αναφορά γίνεται σε αυτά στους Κανονισμούς και, δη, ότι αυτοί είναι ultra vires. Όπως δε λέχθηκε και στην υπόθεση xxx xxx Χονδρουλίδου ν. Κυπριακού Συμβουλίου Αναγνώρισης Τίτλων Σπουδών (ΚΥ.Σ.Α.Τ.Σ.) κ.ά., Αναθεωρητική ΄Εφεση Αρ. 208/2012, 8.11.2018, ECLI:CY:AD:2018:C488, όπου εξετάστηκε πανομοιότυπο ζήτημα: «Δεν ήταν ... επιτρεπτό το κενό αυτό να καλυφθεί με οποιεσδήποτε αναφορές, σχετικά, στις αγορεύσεις εκ μέρους της εφεσείουσας, (βλ. Δημοκρατία ν. Shalaeva (2010) 3 Α.Α.Δ. 598, σελίδα 605)». Η ίδια διαπίστωση ισχύει και εδώ.».
Υπό το φως των πιο πάνω και δεδομένης της απουσίας της απαιτούμενης δικογράφησης, ως έχει προεκτεθεί, δεν αφήνεται περιθώριο εξέτασης των προεκτεθέντων ισχυρισμών της πλευράς της αιτήτριας που περιέχονται στην γραπτή της αγόρευση. Η τελευταία είχε τη δυνατότητα και όφειλε, σύμφωνα με τις επιταγές της νομολογίας επί του θέματος, να δικογραφήσει τον όποιο δυσμενή επηρεασμό και/ή την όποια ζημία ισχυρίζεται ότι υπέστη δια της συγκεκριμένης προσβαλλόμενης πράξης, εφόσον αυτά, σύμφωνα και με τη δική της επιχειρηματολογία, υφίσταντο ήδη πριν από την καταχώρηση των προσφυγών της (βλ. Θεόδωρος Π. Αγγελίδης ν. Πανεπιστημίου Κύπρου, Υποθ. Αρ. 1433/2010, ημερ. 22.1.2012 και την απόφαση του παρόντος Δικαστηρίου στην Περσιάνη ν. Δημοκρατίας, Συνεκδ. Υποθ. Αρ. 1439/2017 κ.α., ημερ. 8.12.2020). Σχετικά με το υπό συζήτηση θέμα είναι και τα όσα λέχθηκαν στην Γιώργος Νεοκλέους κ.α. ν. Δήμου Αγλαντζιάς κ.α., Υποθ. Αρ. 1183/2011, ημερ. 29.10.2015, ECLI:CY:AD:2015:D717:
«Δεδομένο είναι στην υπό κρίση υπόθεση ότι καμιά απολύτως αναφορά δεν γίνεται στην αίτηση ακυρώσεως περί ύπαρξης ζημιών είτε ως βέβαιο απότοκο της προσβαλλόμενης πράξης, είτε ως πιθανολόγηση, έστω εκ πρώτης όψεως. Υπάρχει νομολογία που επιβάλλει την ένθεση του ζητήματος της πιθανολόγησης έστω της ζημιάς στους λόγους ακυρώσεως (FBME Bank Ltd v. Δημοκρατίας (2013) 3 Α.Α.Δ. 761 και Χριστίνας Παναγιώτου κ.ά. ν. Δήμου Λευκωσίας, υποθ. αρ. 1106/2011, ημερ. 15.1.2014, ECLI:CY:AD:2014:D28).».
Συνεπώς, ελλείψει στοιχειώδους δικογράφησης, οι ισχυρισμοί της αιτήτριας περί ζημίας από την προσβαλλόμενη πράξη, δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη και ούτε μπορούν να προσθέσουν οτιδήποτε στην επιχειρηματολογία της υπέρ της εκτελεστότητας της προσβαλλόμενης απόφασης.
Ενόψει των πιο πάνω, καταλήγω ότι ευσταθεί η προδικαστική ένσταση περί έλλειψης εκτελεστότητας της προσβαλλόμενης πράξης. Με αυτή δε τη διαπίστωση, παρέλκει η εξέταση οποιουδήποτε άλλου ζητήματος.
Κατά συνέπεια, οι προσφυγές, ως στρεφόμενες κατά μη εκτελεστής διοικητικής πράξης, αποτυγχάνουν ως απαράδεκτες και απορρίπτονται με €1600 έξοδα υπέρ των καθ’ ων η αίτηση και εναντίον της αιτήτριας.
Φ.ΚΩΜΟΔΡΟΜΟΣ, Π.Δ.Δ.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο